חוות דעת:

מדיניות הפרטת קרקע חקלאית בישראל

פרופ' נח לוין-אפשטיין

חבר החוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה

אוניברסיטת תל-אביב

להלן חוות דעתי התומכת בעתירה של "הקשת הדמוקרטית המזרחית" להקפאת החלטות מועצת מנהל מקרקעי ישראל מס' 533, 611, 717, 727, 737. החלטות אלה נוגעות לשינוי יעוד קרקע חקלאית ולפיצויים והטבות אחרות שיינתנו למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעוד. חוות הדעת המקצועית שאפרט להלן תתמקד במשמעות של החלטות אלה מבחינה חברתית ובהשלכות של ההחלטות, אם תמומשנה, על אי-השוויון ועל פערים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בחברה הישראלית.

כמומחה בתחום הסוציולוגיה הנני חוקר למעלה מ- 15 שנים את דפוסי הריבוד ואי-השוויון בחברה הישראלית. ב- 10 השנים האחרונות מתמקדת עבודתי בתופעת הבעלות על דיור, התהליכים ההיסטוריים שהובילו לאי-שוויון בבעלות בין קבוצות שונות, המשמעות של דיור כגורם ריבודי בחברה הישראלית, וההשלכות הבין-דוריות של בעלות על דיור בדור ההורים על מעמדם ורווחתם של הצאצאים. חוות דעתי מבוססת, אם כן, על גוף ידע שהצטבר בעבודות מחקר שלי ושל אחרים ואשר נוגע לעניין הנדון.

הנני מציג את עמדתי המקצועית (אף שאיני מומחה להתישבות כפרית דווקא) כיוון שמבחינה חברתית וכלכלתית זכויות דיירים בקרקעות המדינה במגזר הכפרי ובמגזר העירוני אינם ניתנים להפרדה. זאת משום המשמעויות שיש לכל הסדר על תהליכי אכלוס ופיזור אוכלוסייה, המשמעויות הכספיות לקופה הציבורית המשותפת לכלל החברה, והמשמעויות החברתיות העלולות להביא לידי קיטוב נוסף בחברה הישראלית. עמדתי היא שראוי להקפיא את החלטות המנהל כדי לאפשר דיון מקצועי וציבורי מסודר, מפורט ומקיף במכלול הנשואים הנוגעים ל"הפרטת" קרקעות ונכסי דיור ובהשלכות הרחבות של המדיניות המוצעת.

בהצגת עמדתי ברצוני להביא שתי טענות: (1) דפוסי התישבות באזורים כפריים היו חלק ממדיניות היסטורית ריכוזית וטוטלית שעיצבה במקביל דפוסי אכלוס עירוניים ועל כן אין זה נכון לטפל בשאלת הזכויות של מחזיקי קרקע חקלאית בנפרד מהדיון בזכויות בעלות גם במגזר העירוני. (2) להענקת זכויות לקבוצות אוכלוסייה נבחרות יש משמעות ארוכת טווח בהשפעתה על גידול בפערים בחברה הישראלית.

מדיניות היסטורית ואי-שוויון בבעלות על דיור

כבר בשנות ה50- וה- 60 היה שיעור הבעלות על דיור בקרב האוכלוסייה היהודית בישראל גבוה מאד (כ- 75 אחוז בסוף שנות ה- 60) בהשוואה לשיעורי הבעלות במדינות מערביות. נתונים אלו מפתיעים לאור העובדה שישראל היא חברת הגירה אשר אוכלוסייתה, במיוחד בשנים הראשונות, כללה מהגרים חסרי כל שהגיעו במספרים גדולים. אחד ההסברים למציאות זו טמון בתפקיד שנטלה על עצמה המדינה בקליטת ושיכון מהגרים. תפקיד זה החל עם הגעת ראשוני המהגרים בתקופה שכונתה מאוחר יותר "העלייה ההמונית" (1948-52) ונמשך בהיקף ובצורות שונות עד שנות ה- 90. עובדה זו נכונה הן ביחס לחלק גדול מהיושבים במושבים וקיבוצים ועומדים לקבל זכויות על הקרקע, והן לגבי אלה הנמצאים בישובי פריפריה, גרים בדיור ציבורי. שני הדפוסים משקפים במידה רבה מעורבות היסטורית של המדינה שפעלה באופנים שונים ביחס לקבוצות אוכלוסייה שונות ובתקופות שונות.

אחד הביטויים הבולטים של הריכוזיות והשליטה של המדינה בתחום הקרקעות והדיור היה ביישום תכניות שיכון ששמו להם למטרה את "פיזור האוכלוסין" במחצית שנות ה50-. בתקופה זו ובראשית שנות ה- 60 היוו עולים מצפון אפריקה כמחצית מכלל העולים שהגיעו לישראל. ייצוגם הגבוה של ילידי צפון אפריקה בגלי הגירה אלה הביא לכך שרבים מקרב אוכלוסייה זו הופנו לישובי הפריפריה ונחשפו למבנה הזדמנויות שונה בשוק הדיור בהשוואה לתנאים אליהם נחשפו עולי "העלייה ההמונית". במהלך רוב שנות קיומם של ישובים אלה (עד ראשית שנות ה- 90) היו שיעורי הבעלות על דיור בהם נמוכים בהשוואה לישובים מבוססים וקרובים למרכז.

הסיבה המרכזית לשיעור הנמוך של בעלות על דיור בעיירות הפיתוח הפריפריאליות נעוצה באופי הדיור שהוצע בישובים אלה בהשוואה לישובים עירוניים יהודים אחרים. עוד בעשור הראשון להקמת המדינה נמצא שריחוקן הגיאוגרפי של עיירות הפיתוח מייקר את מחירי השכירות והרכישה של הדיור הנבנה בהן. השיכונים הציבוריים בעיירות הפיתוח הפריפריאליות נועדו לספק פתרון מהיר לדיור; הם אחידים וחד-גוניים למראה ואיכות הבנייה שלהם נמוכה בהשוואה לבניה פרטית אשר כמעט ואינה קיימת בעירות הפריפריאליות. התחזוקה הלקויה של המבנים וההתדרדרות הפיסית המואצת שלהם הפחיתו אף הם את הביקוש לדיור זה. יתר על כן, בנייה מסיבית על-ידי המדינה או בעידודה, ללא התחשבות בכוחות הביקוש וההיצע, הפחיתה את הביקוש לרכישת דיור, פגעה בערך נכסי דיור של אותם תושבים שרכשו דירות בעירות והפכה את הבעלות על דיור לעוד פחות אטרקטיבית.

כתוצאה מתהליכים אלה נוצרו פערים בבעלות על נכסי דיור בין עולי צפון אפריקה המהווים רוב אוכלוסיית ישובי הפריפריה העירוניים לבין עולים אחרים. פערים אלה נותרו בעינם גם שנים רבות אחרי מועד העליה. בשנת 1983, למשל, ל- 80 אחוזים ממשקי הבית שבראשם יהודים שהגיעו מאירופה או ממדינות המזרח התיכון היתה בעלות על דירת מגוריהם. בקרב עולים ממדינות צפון אפריקה רק כ- 63 אחוזים היו בעלים על נכסי דיור.

בחינה של שיעורי הבעלות על דיור בקרב ילידי הארץ מלמדת שגם בדור השני נשמרו הפערים כך שלצאצאים של העולים מצפון אפריקה סיכויים נמוכים יותר לבעלות על נכסי דיור מאשר לצאצאים של העולים מאירופה או ממדינות המזרח התיכון. עובדה זו הינה תוצר של תנאי הפתיחה הגרועים יותר של עולי צפון אפריקה (כתוצאה ממדיניות דיור שנועדה להשיג מטרות לאומיות) והעובדה שלמעמד הכלכלי של משפחת המוצא חשיבות רבה בקביעת אפשרויות הצאצאים לרכישת דירה.

העברות בין-דוריות והרחבת פערים כלכליים-חברתיים בישראל

על המשמעות החברתית והכלכלית של העברת זכויות על נכסי מדינה לידיים פרטיות ועל ההשלכות של החלטות אלה גם בדורות הבאים שיתן ללמוד ממחקרים שבחנו את דפוסי ההעברה הבין-דורית של נכסים משפחתיים. מחקרים שבוצעו באנגליה בשנות ה- 90 ואשר התבססו על ניתוח של נכסים (estate) שהועבר בירושה (למיטב ידיעתי לא בוצע מחקר דומה בישראל המחייב נגישות תיקי עזבונות) מלמדים שלמעלה ממחצית הירושות לבני משפחה כללו נכסי דיור ושערכם של נכסי הדיור היווה כ- 40 אחוזים מהיקף הנכסים בעיזבון. לא במפתיע, עזבונות שלא כללו נכסי דיור היו קטנים בערכם באופן משמעותי מעזבונות שכללו נכסי דיור.

בעוד שהגיל הינו גורם רלבנטי במיוחד לעיתוי הקבלה של ירושה, המידה בה נכללים נכסי דיור נכללים בהעברה בין-דורית תלויה במאפיינים כלכליים וחברתיים של המשפחה. הממצאים בהקשר זה מלמדים על הורשת נכסי דיור כגורם המעצים את אי-השוויון כיוון ששיעור יורשי הדירות בקרב אלה שבעצמם כבר היו בעלי דירות היה גבוה משמעותית מאשר השיעור בקרב אלה שגרו בשכירות. יתרה מכך, בעלות הורים על נכסי דיור נמצאה חשובה לעצם הירושה עצמה. באחד המחקרים שבחן היבט זה רק ל- 17 אחוזים מקרב הקבוצה שקיבלה נכסים כלשהם בירושה היו הורים חסרי בעלות על נכסי דיור. לעומת זאת בקרב קבוצת הנחקרים שלא נהנתה מהעברת נכסים בירושה ב- 55 אחוז מהמקרים ההורים לא היו בעלים על דירה.

בחברה הישראלית התרחש תהליך של העברת משאבים ציבוריים לידיים פרטיות בצורה של זכויות שונות בין היתר על קרקעות ונכסי דיור. הנגישות לזכויות אלה לא היתה שווה וכתוצאה נוצרה דיפרנציאציה בין משפחות שבאפשרותן להעביר נכסי דיור לצאצאיהם ומשפחות שלא זכו לכך. אחת ההשלכות של תהליכים אלה היא שעל אף מדיניות משכנתאות פרוגרסיבית הסיכויים של זוגות צעירים לבעלות על דיור קרוב למועד נישואיהם עדיין מושפע מעובדת היותם של ההורים עצמם בעלים על נכסי דיור. בני זוג שלהורים לא היו נכסי דיור הינם בעלי סיכוי נמוך יותר לרכוש דירת מגורים.

המשמעות של דפוסים אלה הינה שהענקת הטבות מפליגות למחזיקים בקרקע חקלאית שייעודה שונה, במיוחד כאשר מדיניות זו אינה מלווה בהענקת הטבות מסדר דומה לקבוצות אוכלוסייה אחרות כמו דיירי בדיור ציבורי לא רק פוגעת בעקרונות של צדק אלא מגדילה את הפער הכלכלי בין קבוצות אוכלוסייה שונות בישראל. העברה של נכסי מדינה בהיקף משמעותי לקבוצת אוכלוסייה קטנה, ובמיוחד נוכח העובדה שקבוצות אוכלוסייה גדולות המתגוררות מאז עלייתן בדיור הציבורי אינן זכאיות לתנאים אלה. דבר זה לא רק שמגדיל את אי-השוויון הנוכחי בחברה הישראלית אלא יעצים את אי-השוויון בעתיד מעצם הפיכתם של נכסי ציבור לנכסים פרטיים העוברים בירושה במסגרת המשפחה.

סיכום עמדתי

הידע והמומחיות אותם צברתי במהלך השנים בחקר דפוסי הריבוד בחברה הישראלית בכלל ותהליך היווצרות אי-שוויון בנכסי דיור בפרט מוביל אותי לתמוך בעתירה של הקשת הדמוקרטית המזרחית להקפיא את החלטות המינהל מס' 533, 611, 717, 727, 737. עמדה זו נובעת בראש ובראשונה מההשלכות של החלטות אלה על הגדלת הפערים הכלכליים-חברתיים בחברה הישראלית. בגלל מרכזיותם של נכסי קרקע ודיור בסך הנכסים המועברים בין הדורות סביר שהפערים אף יעצימו בדור הבנים. מתבקשת, אם כן, בחינה של החלטות אלה בהקשר רחב יותר ובמיוחד תוך התייחסות לאוכלוסיות בישובים עירוניים שלא זכו לבעלות על הדיור הציבורי בו הם מתגוררים. ראוי שיתבצע ניתוח מקצועי של כל ההשלכות ושניתוח זה יהיה חשוף לדיון ציבורי מסודר בו יוכלו ליטול חלק מגוון הקבוצות המושפעות מהשינויים המוצעים.