בבית המשפט העליון

בירושלים

1. עמותת שיח חדש- למען השיח הדמוקרטי

והרב תרבותי בישראל, ע.ר. 58-029-871-9

"הקשת הדמוקרטית המזרחית"

2. ד"ר גד ברזילי

3. ד"ר יוסי דהאן

4. ד"ר הנרייט דהאן-כלב

5. ד"ר יוסי יונה

6. ד"ר יצחק ספורטא

7. ד"ר פנינה מוצפי-הלר

8. ד"ר אלכסנדר (סנדי) קדר

9. ד"ר ויקי שירן

10. פרופ' יהודה שנהב

11. פרופ' אריה רטנר

ע"י ב"כ עו"ד אביגדור פלדמן ו/או סמדר בן נתן

ו/או מיכאל ספרד ו/או ישי שורק

סמטת בית השואבה 6 תל אביב

טל: 03-5608833 פקס: 03-5607176

העותרת

- נ ג ד -

1. שר התשתיות הלאומיות

2. מינהל מקרקעי ישראל

3. מועצת מקרקעי ישראל

ע"י פרקליטות המדינה, ירושלים

4. תנועת המושבים

רח' ליאונרדו דה וינצ'י 19 תל אביב

5. התנועה הקיבוצית המאוחדת

רח' יסמין 1 רמת אפעל

6. הקיבוץ הארצי

רח' ליאונרדו דה וינצ'י 13 תל אביב

7. הקיבוץ הדתי

רח' דובנוב 7 תל אביב

8. התאחדות האיכרים

רח' קפלן 8 תל אביב

המשיבים

עתירה לצו על תנאי ולצו ביניים

זו עתירה לצו על תנאי על פיה יתבקש כב' בית המשפט להורות למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יבוטלו החלטות מס' 533, 611, 717, 727, 737 של מועצת מקרקעי ישראל, הנוגעות כולן לשינוי יעוד קרקע חקלאית ולפיצויים והטבות אחרות הניתנות למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי יעוד.

כמו כן יתבקש כב' בית המשפט להוציא צו ביניים על פיו ימנעו המשיבים מלאשר ומלהוציא אל הפועל כל עיסקאות שטרם הוחל בביצוען, על בסיס ההחלטות הנ"ל, עד לדיון והכרעה בעתירה זו.

עם עתירה זו מוגשת אף בקשה לאיחוד הדיון עם העתירות בבג"צ 4690/99, 3939/99.

ואלו נימוקי העתירה:

הקדמה

1.עתירה זו עוסקת בסדרה של החלטות שהתקבלו במועצת מינהל מקרקעי ישראל המעניקות הטבה כספית אדירה למחזיקים בקרקע חקלאית, אשר ייעודה שונה מעיבוד חקלאי לבנייה. החלטות אלה סותרות את נורמת היסוד של מינהל מקרקעי ישראל, שנקבעה בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל, ומהווה למעשה ביטוי חד-משמעי של מדיניות המינהל ביחס לקרקע חקלאית. מדיניות זו אומרת כי קרקע חקלאית נמסרת לצורך עיבוד חקלאי ולצורך זה בלבד, ועל כן אם שונה ייעודה היא חוזרת לחזקת המדינה, אשר תקצה אותה, תשתמש בה ותעניק אותה לאחרים על פי מדדים של שיויון והוגנות ובשים לב לצרכי הציבור. מי שהחזיק בה, עד ששונה ייעודה, ייזכה לפיצוי בגין השקעות חקלאיות ואובדן התנובה החקלאית מן הקרקע.

2.העיקרון, כי קרקע חקלאית נמסרת לצורך עיבוד חקלאי בלבד ועם ביטול תכליתה החקלאית היא חוזרת לחזקת המדינה, נקבע פעמים ללא ספור בהסכמים שבין מינהל מקרקעי ישראל והמתיישב או האגודה המיישבת.

3.משום שהמחזיק בקרקע חקלאית ישיבנה למינהל עם תום עיבודה החקלאי, הרי שקרקעות חקלאיות נמסרו ברוחב יד וכמעט ללא תמורה.

4.והנה קובעות ההחלטות החדשות את מה שאיש לא העלה בדעתו, כי לחקלאי זכות על הקרקע אף לאחר ששונה ייעודה לבנייה, וכי זכאי הוא לפיצויים המחושבים על פי ערך הקרקע לאחר ששונה ייעודה, דהיינו כאשר מחיר הקרקע לבנייה האמיר פי אלפי מונים ממחירה כקרקע חקלאית, או לרכישת הקרקע בהנחה מפליגה וללא מכרז.

5.ההנחה כי החקלאי ייזכה לפיצוי כזה מן השטחים רחבי הידיים שהוקצו לעיבוד חקלאי והופשרו לבנייה בודאי מסמרת הייתה את שערם של אבות המינהל והחזון הציוני.

6.ההטבה הכספית, וזכות הקדימה המוחלטת לרכישת הקרקע, הניתנות בדרך זו למחזיקים בקרקע חקלאית, אינן שיוויוניות, חסרות עילה משפטית, ואינן הוגנות כלפי כלל האוכלוסייה, הזכאית לחלוקה שיוויונית של נכסי המדינה.

7.המחזיק בקרקע חקלאית שייעודה שונה לא תרם לשינוי הייעוד בעבודה או בדרך אחרת, השבחת ערך הקרקע שהופשרה לבנייה נעשתה על פי החלטה מינהלית ואין לה כל זיקה של ממש לעבודת החקלאי ועמלו.

8.רוחב ידה של המדינה המפצה באופן הזה מחזיקים בקרקע חקלאית עומדת בסתירה גמורה לידה הקפוצה כלפי מיגזרים אחרים כגון המתגוררים בדיור ציבורי, זכאי משכנתאות, אוכלוסיית מצוקה.

9.אין להבין את הפיצוי הניתן למחזיקים בקרקע חקלאית, אלא כתוצאה מוצלחת של לובי שאיחד כוחות בין פוליטיקאים, בעלי ממון, ספסרי קרקעות ומתיישבים חקלאיים בקיבוצים, במושבים ואף בעלי חברות חקלאיות, שמצאו דרך מופלאה לחלק ביניהם את נכסי המדינה. בפועל הנהנים העיקריים מן ההטבה הפסולה למחזיקים בקרקע חקלאית הם סוחרי הקרקעות או ספסרי הקרקעות הרוכשים מן החקלאי את הזכות לנצל הקרקע לבנייה ונוטלים על עצמם להביא לשינוי הייעוד ולפיצוי השערורייתי של המחזיק בקרקע.

הפיצוי הניתן למחזיקים בקרקע חקלאית שהופשרה לבנייה יוצר דינאמיקה חברתית וכלכלית פסולה המביאה לכך שאין כל סיבה רציונאלית לחקלאי לעבד את אדמתו ולזכות ברווח האיטי והלא בטוח של פירות אדמתו, במקום כל אלה יזנח החקלאי את אדמתו עד שתעלה קוץ ודרדר ויקווה כי שליחיו הפוליטיים או ספסרי הקרקעות יצליחו להעביר החלטה במוסדות תיכנון ובנייה של שינוי ייעוד הקרקע והוא יזכה, ללא מאמץ ויגיעה לחבילת מזומנים אדירה.

10.אין כל בחינה משפטית ורעיונית המסוגלת להכשיר את ההטבות הניתנות לחקלאים על חשבון מיגזרים אחרים הנדחקים למעגל קסמים מרושע של מצוקה כלכלית, חינוך לקוי, העדר מעורבות בחיי המדינה והחברה, חוסר אונים פוליטי וחברתי.

11.החלטות אלו של מועצת מינהל מקרקעי מנוגדות לעיקרון השויון הקובע את זכותם השווה של כלל אזרחי המדינה להנות מנכסי המדינה, הם נכסיו של הציבור כולו. חלוקת משאב יקר ערך ומוגבל כקרקע המדינה למגזר אחד מותירה מחוץ למעגל הנהנים ציבורים רחבים הזקוקים לפתרונות מגורים ודיור.

12.הן נתקבלו ללא שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים - שיקולי תכנון, משמעויות כלכליות וחברתיות, ועלות לאוצר המדינה, ובלא שהובאו בחשבון האינטרסים של כלל קבוצות האוכלוסיה במדינה.

13.לא רק שציבורים מסויימים מועדפים על פני אחרים אלא שבויתורה של המדינה על השליטה בקרקעותיה מצומצמת במידה ניכרת האפשרות העתידית למצוא פתרונות מספקים לכלל האוכלוסיה.

החלטות שמשמעותן כה מרחיקת לכת ובלתי הפיכה, מן הראוי שתתקבלנה בתהליך שקוף ופומבי, תוך דיון ציבורי מפרה וממצה, בבית המחוקקים המביא לידי מיצוי את העקרונות הדמוקרטיים ואת ייצוג כלל המגזרים באוכלוסיה.

העותרים

14.העותרת מס' 1 היא תנועה חברתית אל מפלגתית וחוץ פרלמנטרית, שמטרתה להשפיע על סדר היום הציבורי, מתוך כוונה להביא לשינוי כולל של החברה הישראלית ומוסדותיה השונים. היוזמה להקמת התנועה באה מקרב נשים וגברים בנות ובני הדור השני והשלישי של יוצאי ארצות ערב והמזרח, הבאים מכל חלקי הארץ ומייצגים רבדים שונים של החברה הישראלית.

15.העותרת מס' 1 (להלן: העותרת) נוסדה בשנת 1996 על ידי מועצה מכוננת שמנתה 100 חברות וחברים. מועצה זו התרחבה מאז ומתפקדת כמועצת התנועה, בה מתקבלות ההחלטות העקרוניות המחייבות את התנועה.

16.בין יתר מטרותיה שמה לה העותרת ליעד להאבק למען מימוש זכויות הפרט הפוליטיות, התרבותיות והחברתיות-כלכליות של כל אזרחי החברה הישראלית, למען שוויון הזדמנויות וקיום בכבוד, תוך נקיטת עמדה של חלוקת משאבים צודקת ורחבה בין כל קבוצות האוכלוסיה בישראל.

17.העותרים 2-11 הינם אנשי אקדמיה ומרצים במוסדות להשכלה גבוהה ברחבי הארץ. ד”ר גד ברזילי, הוא מרצה בכיר וראש התוכנית למשפט וחברה בחוג למדע המדינה באוניברסיטת תל אביב; ד"ר יוסי דהאן, הוא ד"ר לפילוסופיה ומרצה באוניברסיטה הפתוחה וכן מרצה למשפטים במכללת רמת גן; ד"ר הנרייט דהאן-כלב היא מרצה למדע המדינה בביה"ס לניהול באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר יוסי יונה הוא מרצה לפילוסופיה באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר יצחק ספורטא הוא מרצה בפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב; ד"ר פנינה מוצפי-הלר היא מרצה לאנתרופולוגיה באוניברסיטת בן גוריון; ד"ר סנדי קדר הוא מרצה למשפטים באוניברסיטת חיפה ומתמחה בדיני מקרקעין; ד"ר ויקי שירן היא מרצה לקרימינולוגיה במסלול לאכיפת החוק במכללת בית ברל ובפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית; פרופ' יהודה שנהב הוא מרצה בחוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה באוניברסיטת תל אביב ולשעבר ראש החוג; פרופ' אריה רטנר הוא מרצה בחוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה וראש המרכז לחקר פשיעה, משפט וחברה באוניברסיטת חיפה. העותרים 3-10 הם אף חברים בעותרת מס' 1, ולבד מן העותר מס' 8, כולם בנות ובנים לעולים מארצות ערב והמזרח.

18.עותרים אלו כולם הצטרפו לעתירה מתוך דאגה עמוקה לאופייה של החברה במדינת ישראל ולהעמקת הפערים הכלכליים והחברתיים בין מגזרים שונים בה, מתוך מחוייבות לשויון וצדק חברתי, ומתוך רצון לתרום לדיון ציבורי פתוח והוגן, ולתהליך קבלת החלטות שקול ומושכל אשר ייטיב עם כלל הציבור.

19.כל אחד מהם, מתוך התמחותו והבנתו בתחומו, כמו גם מתוך מבט כולל ומקיף על החברה הישראלית, רואה את ההשפעות ההרסניות של מדיניות מינהל מקרקעי ישראל על מירקמה העדין של החברה ועל כן מצא לנכון להשמיע את קולו בדרך של הצטרפות לעתירה זו.

המשיבים

20.המשיב מס' 1, שר התשתיות הלאומיות, ממונה מתוקף תפקידו על מינהל מקרקעי ישראל ועל כלל הניצול של אמצעים ותשתיות העומדות לרשות המדינה.

21.המשיב מס' 2, מינהל מקרקעי ישראל, הינו גוף שהוקם על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך - 1960, ותפקידו, עפ"י סע' 2(א) לחוק האמור, לנהל את מקרקעי ישראל. המשיבה מס' 3, מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוקמה בסע' 3 לאותו חוק, ממונה ע"י הממשלה, ותפקידה בין היתר לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל. מקרקעי ישראל הוגדרו בחוק יסוד: מקרקעי ישראל כמקרקעין המצויים בבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל.

22.תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל הינו לנהל את מקרקעי ישראל לטובת הכלל, דהיינו לטובת כלל תושבי המדינה ולמען שמירת האינטרסים ארוכי הטווח של המדינה במקרקעיה. מקרקעי ישראל הוא נכס שבבעלות כלל ציבור אזרחי ישראל והמשיבים ממונים על ניהולו לטובת כלל ציבור האזרחים. כך נפסק בבג"צ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, מו(2) 793:

"מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות. אימוץ אמת מידה כאמור הוא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלות הציבור כולו. תירגומן של אמות המידה האמורות לאופני התנהגות מצביע, בין היתר, על החובה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין.

המינהל התקין והחובה לנהוג בהגינות ובשוויון כלפי כל אזרח מחייבים חלוקתם של מקרקעין, שהם רכוש הציבור ומיועדים לעמותות משכנות, על יסודה של תחרות בדרך של מכרז או הגרלה המאפשרים, לפי תנאיהם, תחרות הוגנת בין כל המעוניינים". (עמ' 801)

23.המשיבים 4-8 הינם אגודות ותנועות המאגדים, למיטב הבנתה של העותרת, את כלל מחזיקי הקרקע החקלאית בחכירה ממינהל מקרקעי ישראל, והם והחברים בהם עשויים להפגע באם תתקבל העתירה.

מקרקעי ישראל

24.חוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע בסע' 1 כי:

"מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת"

סע' 2 קובע כי סע' 1 לא יחול על סוגי מקרקעין ועיסקאות שנקבעו לעניין זה בחוק.

93% בקירוב מכלל הקרקעות בישראל הן קרקעות המדינה - מקרקעי ישראל, המנוהלים על ידי מינהל מקרקעי ישראל. על רקע האיסור בחוק יסוד להעברת בעלות במקרקעי ישראל, מרבית העיסקאות של מינהל מקרקעי ישראל, הן עיסקאות חכירה, על פי חוזי חכירה הנחתמים בין המינהל לבין החוכרים הפרטיים וחוזים עם התאגדויות חקלאיות ויישוביות למיניהן. הרוב הגדול של מחזיקי הקרקע הפרטיים לצרכי התיישבות, תעשיה וחקלאות, כמו גם לצרכי מגורים, מחזיקים בקרקע על פי הסכם חכירה עם מינהל מקרקעי ישראל.

הקצאת קרקעות להתיישבות החקלאית

25.לאור ההיקף הנרחב של של החכירה, נדירותה של הבעלות הפרטית הטהורה, והיותה של החכירה כמעט הדרך היחידה לרכוש זכויות במקרקעין בישראל, הרי שבפועל החכירה לדורות, כפי שהיא מתבטאת בעיקר במגזר העירוני, היא זיקה קניינית מוגנת לקרקע הקרובה ביותר לזיקת הבעלות המלאה בקרקע.

ר' לדוגמה רע"א 2821/95 שמחה לוסטיג ואח' נ' נעמי מייזלס, פ"ד נ (1), 525/526:

"עיסקת "החכירה לדורות" כשלעצמה אין בה כדי להכריע בשאלה שבפנינו, אולם יש לראותה כנסיבה בעלת משקל רב לפרשנות שיש לתת לחוזה שבין הצדדים.

חוק המקרקעין אכן מבחין בין בעלות לבין שכירות, אשר הגדרתן על פי החוק שונה (סעיפים2 ו- 3 לחוק). אולם בשורה של פסקי דין ובספרות המקצועית הובעה הדעה הברורה, כי " החכירה לדורות" שונה במהותה משכירות רגילה. מטעם זה אף מתחו המלומדים ביקורת על העדר הסדר חקיקתי נאות " לחכירה לדורות", אשר מתמלא בהתנאות חוזיות בהסכמי חכירה.

. . .

ניתן, איפוא, לסכם כי הדעה המקובלת היא כי " חכירה לדורות" - ובמיוחד לתקופה כה ממושכת - קרובה במהותה לבעלות יותר מאשר לשכירות ותכונות אלה מוענקות לה בדרך כלל בהתחייבויות חוזיות (ראה האסמכתאות המפורטות בספרו הנ"ל של א' זמיר, עמ'77-8 , ה"ש283-4 )".

ובספרו הנ"ל של א' זמיר, חוק המכר, שצוטט בהסכמה בפסק הדין נאמר לעניין זה כדלקמן (עמ' 77:

.. במשפטנו אין הגבלה על משך תקופת השכירות במקרקעין, ובלבד שלא תהיה לצמיתות. על כן מהווה החכירה אמצעי פשוט ונוח לעקוף מיגבלות שונות החלות על העברת הבעלות בקרקע. כך, למשל, הכלל לפיו אין תוקף לעיסקה בחלק מסוים במקרקעין אינו חל על חכירה, ואפילו תהא ארוכה מאוד.

בשורה של פסקי דין קבע בית המשפט שאין הבדל מעשי בין בעלות לבין חכירה לתקופות ארוכות, ובין החכרה כזו לבין מכר, ופסק את הדין בהתאם. אולם מאלפים ביותר דווקא המקרים שבהם סרב בית המשפט להתייחס לחכירה לדורות כאל בעלות; במקרים אלו בא המחוקק לאחר מתן הפסק, ותיקן את החקיקה באופן שלא יהיה עוד הבדל בין החכירה לבעלות".

26.עם זאת, מדיניות הקצאת הקרקע למגזר החקלאי, באופן עקבי מאז הקמת המדינה, נמנעה בכוונה תחילה מלהעניק למחזיקי ומעבדי הקרקע החקלאית זכות כזו של חכירה לדורות, משוחררת מתנאים והגבלות. היפוכו של דבר.

27.מערכת הקצאת הקרקעות להתיישבות החקלאית הושתתה על האידיאולוגיה הציונית, כפי שעוצבה עוד בשנים שלפני הקמת המדינה, והתבססה על גישתם של המוסדות הציוניים הלאומיים, הקרן הקיימת והסוכנות היהודית, אשר אומצה במלואה על ידי המדינה הריבונית. העקרונות לפיהם הוקצו הקרקעות קבעו כי הבעלות הבלעדית על הקרקע תהיה בידי הלאום בעוד שלמחזיק בקרקע תהיה זכות להחזיק בקרקע לשם עיבודה בלבד.

28.במרכז המיסוד המשפטי להקצאת קרקע החקלאית עמדו הגנה עיקשת על אופייה החקלאי של הקרקע, הדרישה כי הקרקע תנוצל למטרות חקלאיות, והיא ניתנת אך ורק לצורכי מחיה מיגיע כפיים ויצירת בלמים ומחסומים כנגד ספקולציה כלכלית בקרקע.

29.כדי לתת תוקף ושיניים של ממש להגנה על תכליתה החקלאית של הקרקע ניתנו למתיישב החקלאי זכויות "חלשות" ומותנות בקרקע בה החזיק. בידי בעלי הקרקע (כלומר מדינת ישראל, רשות הפיתוח והקרן הקיימת) נותר כוח רב, שאפשר להם בקלות יחסית לבטל את החזקת הקרקע בידי המתיישבים ולהשיב לעצמם את החזקה בכל עת שאיבדה הקרקע את ייעודה החקלאי. על כן נקבע במפורש כי במקרה ויעוד הקרקע ישתנה מיעוד חקלאי לקרקע שניתן לבנות עליה מגורים או תעשיה, תחזור החזקה בקרקע באופן אוטומטי לבעלי הקרקע (כלומר הציבור) והמחזיקים יפוצו אך ורק על השקעותיהם בקרקע, ולא ישותפו בעליית ערכה.

30.עקרונות אלה קיבלו ביטוי מובהק בעל אופי נורמת בסיס בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65. בפרק א' של ההחלטה, שכותרתו "מדיניות מסירת קרקע חקלאית", נקבע בין היתר כי:

"קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי.

יעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל יעוד או שימוש אחר אלא במקרים יוצאים מן הכלל.

חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות שלשמן הוחכרה הקרקע.

בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא."

נוסח מלא של ההחלטה מצורף ומסומן נספח א'.

31.החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיסדה אם כן את כללי ההחכרה הבסיסיים של קרקע חקלאית בהתיישבות העובדת. עיקרם של כללים אלו היה שקרקע חקלאית נמסרת בדרך של חכירה בלבד ל"יצור מוצרים חקלאיים" ולמגורי המתיישבים. חשוב לציין כי ככלל לא שולמו במסגרת ההתיישבות העובדת דמי חכירה ראשוניים, ואילו דמי החכירה השנתיים בפועל היו בסכומים סמליים בלבד, בלא הבדל משמעותי בין האזורים השונים בארץ או שטח הנחלה.

32.עקב מרכזיותה של החקלאות באידיאולוגיה הציונית נקבע כי יעודה של קרקע חקלאית לא ישונה אלא במקרים יוצאי דופן.

33.על מנת לקדם את רעיון איסור הספקולציה במקרקעין, אסר סעיף 6 של ההחלטה מס' 1 על אחזקה של יותר מנחלה אחת בידי משפחה. סעיף 7 להחלטה קובע כי אדם המחזיק בקרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות למטרות שלשמן הוחכרה הקרקע. אם מזניח מתיישב את הקרקע שהוא מחזיק, ניתן לקחתה ממנו. על פי המדיניות שהותוותה בהחלטה מס' 1 נמסרה קרקע חקלאית עפ"י חוזים עם המינהל לידי חקלאים ואגודות אשר רובם מאוגדים במושבים וקיבוצים. ההסכמים אשר ליוו את מסירת הקרקע החקלאית שיקפו את נורמת הבסיס למסירת קרקע חקלאית והפכו את החלטת המינהל בדבר חזרת הקרקע למדינה במקרה של שינוי יעוד להתחייבות אישית של מקבל הקרקע.

34.עמדה זו זכתה לחיזוק לאחרונה בדו"ח ועדת רונן, ועדה שמונתה על ידי שר התשתיות בשנת 1996 לבדיקת עקרונות ניהול המקרקעין. ועדת רונן הבהירה באופן נחרץ שעל פי עקרונות היסוד של הקצאת הקרקע החקלאית אין למחזיקי הקרקע החקלאית זכות לקבל חלק מהקרקע או משוויה לאחר שינוי יעודה:

"לנגד עיני הועדה עמדה זכותם ההסטורית והלאומית של החקלאים ותרומתם הגדולה לבנין הארץ. יחד עם זאת מבחינה משפטית, ברב החוזים קיים סעיף המורה במפורש כי בעת שנוי יעוד קרקע חקלאית, תוחזר הקרקע למינהל מקרקעי ישראל ויקבעו לו פיצויים על השקעותיו. בסיס הפיצויים נקבע לפי ערכה החקלאי של הקרקע, קרי הרנטה החקלאית שהיא מנפיקה בתוספת ההשקעה במבנים חקלאיים . . . כלומר לא הייתה שום כוונה לתת זכויות מעבר למוגדר בחוזה . . . החלטות מועצת מקרקעי ישראל 533, 611, 666, 727 שינו באופן מהותי את ההוראה שבחוזה החכירה הקובעת כי בעת שינוי יעוד קרקע חקלאית תוחזר הקרקע לממ"י. . ." (עמ' 22-23).

35.נורמת הבסיס המנוסחת בהחלטה מס' 1 משקפת אידיאולוגיה מגובשת ומדיניות ברורה אשר על פיה קרקע חקלאית תנוצל לחקלאות ולא למטרות אחרות. הקרקע החקלאית היא נכס של המדינה ומקרקעי ישראל הנמסרת כפיקדון לידי החקלאי המעבד אותה וחובתו היא להתמיד בעיבודה החקלאי, בעוד הוא שומר בידיו את רווחי העיבוד החקלאי.

36.הקרקע נמסרה לחקלאים למעשה בחינם והם משלמים עליה דמי חכירה סמליים בלבד שאינם שונים באופן מהותי בין חלקי הארץ השונים. הניצול החקלאי הוא התכלית הבלעדית של מסירת הקרקע ועל כן אם משתנה יעודה של הקרקע (החלטה מספר 1 מתירה שינוי רק במקרים יוצאים מן הכלל), ושוב היא איננה מיועדת לשימוש חקלאי, חוזרת היא לחזקת המדינה, שכן המטרה שלשמה נמסרה הקרקע לידי המחזיק בה, אינה קיימת עוד, וההכרעה בדבר השימוש העתידי בה חוזרת למדינה.

37.מאליו מובן כי נורמת הבסיס משתלבת היטב בהשקפת עולם חברתית המבקשת להגן על קרקעות המדינה החקלאיות מפני ניצול כלכלי על דרך של הפיכתן לקרקעות לבנייה והעברתן לכל המרבה במחיר בשוק החופשי. ייאמר כי ניצול קרקע על ידי שינוי יעודה לבנייה לעולם יקנה לכאורה למחזיק בה רווח כספי מזומן, מהיר ומפתה יותר מן הרווח האיטי המבוסס על עמל כפיים של קרקע חקלאית.

38.אך כך סברו מנסחי נורמת הבסיס במינהל מקרקעי ישראל, כי יש לשמור על קרקעות חקלאיות, להגן על נכסיה וערכיה החקלאיים של המדינה, וכי קרקעות חקלאיות לא ימומשו לנכסים נזילים מפתים. ועל כן המחזיק בקרקע חקלאית לא נתפש מעולם כבעל קאפיטל של נכס נדל"ן הרשאי להפיק ממנו רווח כספי מהיר ככל העולה על רוחו.

39.מדיניות והשקפת עולם זו קיבלה אף הגנה תחיקתית בחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) תשכ"ז - 1967. חוק זה קובע כי המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל אינו רשאי לעשות בה שימוש החורג מייעודה לחקלאות (עפ"י ההגדרות בחוק גופו), ובמידה והוא מפר את איסור החוק, ניתן להפקיע ממנו את הקרקע תמורת פיצוי עבור השבחה שהשביח את הקרקע בלבד. שימוש חורג מוגדר בין היתר כהעברה או הקניה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה וכהקניית זכות מגורים.

40.המדיניות המשתקפת בהחלטה מס' 1 הינה להשקפת העותרת מדיניות ראויה ומושכלת, שכן קשה להפריז בערכה ובחשיבותה של קרקע המדינה בכלל, וקרקע חקלאית בפרט. הבטחת עיבודם החקלאי של שטחים נרחבים מבין קרקעות המדינה הוא בעל חשיבות עליונה לכלכלת המדינה ולעצמאותה הכלכלית, כמו גם לשמירה על שטחים פתוחים וירוקים התורמים לאיזון האקולוגי בשטח המדינה, לנקיון האויר ולנקיונם של מי התהום, ולאיכות חיי התושבים בכל שטחי המדינה, העירוניים והכפריים.

41.אין כל ספק כי הגנה על קרקע חקלאית מחייבת התערבות הרשות בתנאי השוק החופשי, שהרי לעולם הרווח המהיר היכול לצמוח ממסחר בקרקעות לבניה יגבר על הרווח האיטי, הסיכון והיגיעה הכרוכים בעיבוד קרקע חקלאית. הקרקע החקלאית מהווה גם את הרזרבות הקרקעיות של המדינה לפיתוחה העתידי ולהתרחבות הצפויה של שטחים עירוניים עקב הגידול באוכלוסיה והפיתוח הכלכלי והתעשייתי, וגם שמירה על רזרבות אלו ודאגה לעתיד מחייבים התערבות בשוק הקרקעות.

42.מאחר וקרקע חקלאית נמסרה לצורך עיבוד חקלאי בלבד, ומטבע הדברים עיבוד חקלאי מחייב הקצאת שטחים רחבי ידיים פי עשרות מונים משימוש בקרקע לבנייה או לתעשייה, ומאחר והתגבשה מגמה להקצות קרקע חקלאית למי שנתפשו (לא תמיד בצדק) כבעלי יכולת מוכחת לניצול חקלאי, ומאחר ועל פי עקרונות הקרן הקיימת שהחזיקה בחלק ניכר מן הקרקעות החקלאיות לא הוחכרה קרקע למי שאינם יהודים, נוצר חוסר שיוויון מהותי בכמויות הקרקע שהוקצו למגזרים שונים בחברה הישראלית. ניתוח כמותי של חלוקת הקרקעות והדיור בישראל מצביע על הבדלים ברורים ועקביים בין נכסי המקרקעין הרחבים הנמצאים בקרב קבוצות שונות בחברה הישראלית.

43.בהכללה, מנגנון ההקצאה העדיף את ההתיישבות העובדת על פני ההתיישבות שלא קשורה לתנועת העבודה, את הקיבוצים על פני המושבים, את המושבים הוותיקים על פני מושבי העולים, ואת היהודים על פני הערבים (להם הוקצו עד היום רק כרבע אחוז מקרקעות המדינה).

44.בעיירות הפיתוח ובאזורי הדיור הציבורי בערים הגדולות, הקצאת הקרקע לנפש היתה הקטנה ביותר בקרב המגזר היהודי. חוסר שוויון כמותי זה היה מוצדק בחלקו בלבד, על יסוד התכלית החקלאית של הקרקע, אולם בחלקו שרירותי ופסול. מכל מקום, בוודאי שעם שינוי יעודן של הקרקעות, מחקלאות לבניה או לתעשיה וכד' נשמט הבסיס היחיד שהצדיק אותה חלוקה בלתי שוויונית, דהיינו הצורך לכאורה להבטיח עיבוד חקלאי של הקרקע.

45.ההבדלים בין הקבוצות לא התבטאו רק בשטח ההקצאות, אלא גם בתנאי ההקצאה ובמיוחד בניסוחם המשפטי. תהליך זה יצר קטגוריות החזקת מקרקעין מובחנות. ביישובים כגון שכונות ועיירות הפיתוח (בעיקר בדיור הציבורי), שעיקר אוכלוסייתם מזרחיים, הוקצתה הקרקע בתנאי שכירות קצרת מועד, שניתנת להסתיים לאלתר ולא העניקה זכויות הורשה. במגזר החקלאי הערבי, איבדו מחזיקים רבים, שלא הצליחו לעמוד בדרישות הפורמליות של דיני ההתיישנות, את יכולתם להמשיך ולהחזיק במקרקעין. קרקעות ציבוריות לא הוקצו כמעט לקבוצה זו. אלו מבין המחזיקים הללו שלא פונו מן הקרקע, סווגו כמסיגי גבול חסרי זכויות (למשל בחלק מן הישובים הבדווים הבלתי מוכרים).

לעומת זאת, במושבים הוותיקים, בקיבוצים וביישובים הקהילתיים, הועברו מקרקעי הציבור לתושבים בהסדרים משפטיים שאפשרו החלת כללים שונים, שדה-פקטו, היו עדיפים מאלו שחלו על תושבי הדיור הציבורי והשכונות. כך למשל הוכר מעמד 'הבן הממשיך' במושבים שאפשר על פי רוב העברה בין דורית של מקרקעין אלו. הקטגוריזציה השונה של דיירי דיור ציבורי, של חקלאים ערבים ושל חקלאים יהודים לתחומים משפטיים שונים לכאורה, אפשרה בפועל החלת דינים שונים על אופן החזקת המקרקעין בידי הקבוצות המרכזיות בחברה הישראלית.

סקירה יסודית של מיגוון ההסדרים המשפטיים החלים על קרקעות המדינה ותוצאתם המפלה והמנציחה חולשה כלכלית בצד חולשה חברתית וחולשה פוליטית מובאת בעניין זה במאמרם של אלכסנדר קידר ואורן יפתחאל, הקרקעות החקלאיות בישראל לקראת סוף האלף: היבטים היסטוריים, משפטיים וחברתיים, המרכז לחקר פשיעה, משפט וחברה, אוניברסיטת חיפה (1999), המצ"ב לעתירה.

46.אין חולק ואך טבעי הוא כי דרישות פיתוח, התרחבות האוכלוסיה, וצרכים רבים אחרים מחייבים לעתים שינוי ייעודה של קרקע חקלאית. אולם מן הראוי שהקצאת הקרקע שיעודה שונה תעשה באופן מושכל תוך שקילת כל ההשלכות הרלוונטיות. החזרת הקרקע שיעודה שונה לידי המדינה מאפשרת למדינה לשקול את השימוש העתידי שיעשה בקרקע ולהפקידה בידי מי שינצלה בצורה הטובה ביותר למטרות הכלל. שכן, שיקול הדעת שעמד ביסוד ההחלטה למסור קרקע חקלאית לעיבודו של פלוני, אינו אותו שיקול דעת כאשר נדרשת החלטה על מסירת אותו שטח חקלאי שיעודו שונה למגורים, תעשיה, וכד', לידי מחזיק עתידי אחר.

47.והיה ושונה ייעודה של קרקע חקלאית, הרי שאין לחקלאי המחזיק בה כל עדיפות על פני כלל הציבור הזכאי לחלוקה שיוויונית של קרקעות המדינה. כמובן שהעותרים אינם חולקים על כך שהפקעת הקרקע מידי החקלאי עקב שינוי ייעודה מזכה אותו לפיצויים הוגנים וראויים. כמו כן סבורים העותרים כי החקלאי זכאי במקרה כזה להסדר ראוי לפיו יקבל חוזה חכירה נפרד ביחס לבית מגוריו, ובמקרה שהדבר אינו אפשרי על פי תכנון הקרקע, לפתרון מגורים משביע רצון אחר. אולם הדברים אמורים אך ורק בבית המגורים, ולא לשדות, המטעים והפרדסים הנרחבים שנמסרו לו לצרכי עיבוד חקלאי וכעת אינם מיועדים עוד לחקלאות.

ויודגש מה שכבר נאמר כי ידע החקלאי מן היום הראשון שקיבל את הקרקע לחזקתו כי פיקדון היא בידו ואם צרכי המדינה יחייבו את ביטול השימוש בה כקרקע חקלאית ויחייבו לייעד הקרקע לבנייה או לתעשייה, תילקח הקרקע מידו והוא ייזכה לפיצוי הוגן.

48.כפי שכבר הזכרנו, קרקע חקלאית נמסרת לידי החוכר תמורת דמי חכירה הינם נמוכים ביותר, בגובה 2% מן ההכנסה הנקיה מן הנחלה, כשעל כך נוספות הנחות ניכרות. לשם השוואה, הרי שבעבור קבלת זכות החכירה בקרקע עירונית (ר' פרק ב' להחלטה מס' 1) על החוכר לשלם 40%-80% מערך הקרקע כמקדמה ועוד 5% מיתרת ערך הקרקע כל שנה, כאשר עם חידוש חוזה החכירה לאחר 49 שנים מוערכת הקרקע מחדש והתשלום מתעדכן על פי ערך הקרקע הנוכחי.

49.למעשה, תשלום דמי החכירה עבור קרקע חקלאית הינו סמלי בלבד, הוא מחושב על פי ערכה של הקרקע על פי ההכנסה מן העיבוד החקלאי, כאשר החוכר מקבל לידיו את מלוא זכויות העיבוד והשימוש בקרקע ואת פירותיה, וכן זכות להתגורר בנחלה. כמו כן, בהחזרת הקרקע למדינה עקב שינוי יעוד, זכאי המחזיק לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל (ר' סע' 10 בהחלטה מס' 1). שיעור הפיצויים שנקבע חושב אף הוא ביחס להכנסה החקלאית מן הקרקע.

50.הדרך השונה לחישוב דמי החכירה בקרקע חקלאית ובקרקע עירונית מבהירה את השוני בזכויות הנרכשות ע"י החוכר, כאשר החוכר העירוני משלם סכום המשקף בסופו של דבר את ערכה הריאלי של הקרקע ורוכש בה זכויות קבועות יותר ועל כן אין מגבילים את זכותו להעביר הקרקע ולנצלה ניצול כלכלי מקסימאלי בגבולות ייעודה והחוקים והתקנות החלים על השימוש בה. כנגדו החוכר החקלאי משלם אחוז פעוט מערך ההכנסה החקלאית מן הקרקע ומקבל את הקרקע לצורך עיבודה והוא נהנה מפרי עמלו ומתוצרת אדמתו.

51.החלטה מס' 1, המשולבת בסע' 1 של חוק יסוד מקרקעי ישראל, יצרה איפוא משטר מאוזן, הגיוני ותכליתי של ניהול קרקעות המדינה, המשלבת משטרים שונים לקרקע חקלאית וקרקע עירונית, על פי טיבן ומהותן ואינטרס המדינה בהן. החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל לא בוטלה עד עצם היום הזה והיא מהווה למעשה את נורמת הבסיס של זיקת המתיישב החקלאי אל הקרקע הנמסרת לחזקתו לשם ניצולה החקלאי והשימושים הנלווים לכך, אך כפי שנצביע להלן, החלטות מאוחרות יותר נגסו בנורמה זו, פוררו אותה, מיסמסו אותה עד שלא נותרה ממנה אלא אנדרטה לימים עברו. כל זאת, כאמור, מבלי שהחלטה מס' 1 בוטלה מעולם, ובהתאם, מבלי שנתקבלה בדרגים הראויים החלטה עקרונית בדבר שינוי מדיניות החכרת הקרקע החקלאית, אשר תביא בחשבון את כלל המשמעויות והסכנות הנלוות לכך.

מדיניותו הנוכחית של מינהל מקרקעי ישראל

52.עד לשנות ה- 90' אכן נהג מינהל מקרקעי ישראל על פי העקרונות שהותוו בהחלטה מס' 1, ובהתאם להחלטות נוספות אשר לא שינוי ממדיניות זו באופן משמעותי. החל משנת 1992, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שרשרת החלטות שמספריהן 533, 611, 717, 727, 737, והחלטות נוספות שבוטלו בינתיים, המשנות מן המדיניות שבאה לידי ביטוי בהחלטה מס' 1 הנ"ל, ומהוראות הסכמי החכירה של החקלאים, אשר עוצבו בהתאם לאותה מדיניות.

נוסחן המלא של ההחלטות מצורף ומסומן נספח ב'.

בקיצור נמרץ נביא כאן רק את עיקרה של כל החלטה:

החלטה מס' 533, מיום 11.5.92 - קבעה כי מחזיקי קרקע חקלאית שהקרקע נמסרה להם לתקופה שאינה פחותה מ- 21 שנים, יהיו זכאים לפיצוי על שינוי יעוד של הקרקע החקלאית שיחושב על בסיס ערכה של הקרקע על פי יעודה החדש (40% מן הערך החדש), ולא כפי שהיה עד אז, על בסיס ההכנסה החקלאית מהקרקע. ההחלטה איפשרה למחזיקים לקבל את הפיצוי האמור או לרכוש מן המינהל את הקרקע שבהחזקתם, ביעודה החדש, תמורת 51% מן הערך חדש של הקרקע.

החלטה זו משמיטה את הקרקע מנורמת הבסיס ומעמידה אותה על ראשה. בעוד נורמת הבסיס עשתה הכל כדי ליצור נתק מוחלט בין המתיישב החקלאי והקרקע שיעודה שונה, וביצר מנגנונים רבים שמטרתם להגביה את חומת הבידוד הזו כך שלא יהיה למתיישב החקלאי כל אינטרס בשינוי ייעודה של הקרקע, אלא היפוכו של דבר, משמעות שינוי הייעוד הוא ניתוק מידי של הזיקה הקניינית של המתיישב החקלאי לקרקע ופיצוי אך ורק על יסוד ההשקעות החקלאיות ואובדן התנובה החקלאי, הרי שהחלטה 533 ממוטטת את החומה בין קרקע חקלאית לקרקע לבנייה, הופכת את המתיישב החקלאי לבעל זיקה קניינית בלתי מותנית בקרקע והופכת אותו לנהנה ובעל אינטרס בשינוי ייעודה. והכל כאשר המתיישב החקלאי לא שילם תמורה ממשית עבור הקרקע שנמסרה לחזקתו, ומשום שהקרקע נמסרה לצרכים חקלאיים, הרי שמדובר בשטחים רחבי ידיים. איש לא היה מעלה על דעתו למסור לידי המתיישב החקלאי שטחים גדולים כל כך חינם אין כסף אילו העלה בדעתו כי באחרית הימים, בעידן הספקולציה הפוסט ציונית, תיזנח המדינה את יעדיה הציוניים והחברתיים ותזכה את החקלאי בחלק ניכר מן הקרקע שהפכה בינתיים לקרקע לבנייה.

החלטה 611, מיום 13.10.93 - שינתה חלק מן הכללים המינהליים בהחלטה 533 כך שהתאפשר לקבל את הסכמת המינהל מראש, עוד טרם שינוי הייעוד, לעיסקאות כפי שאיפשרה החלטה 533.

החלטה 717 מיום 20.6.95 - החלטה נוספת המאפשרת לקיבוץ או למושב להפוך קרקע חקלאית למפעל תעשייתי, תיירותי או מסחרי, תוך שינוי יעוד וקבלת חוזה חכירה חדש ונפרד לקרקע האמורה בתשלום של 51% מערך הקרקע במרכז הארץ, 26% באיזור עדיפות לאומית ב', ו- 16% באיזור עדיפות לאומית א'.

החלטה 727, מיום 3.7.95 - החלטה זו החליפה החלטה קודמת כמעט זהה לה, שמספרה 666, אשר נפסלה בבג"צ 5575/94 בשל ניגוד עניינים של חלק ממקבלי ההחלטה במועצת מקרקעי ישראל. ימים בודדים לאחר מתן פסק הדין נתקבלה ההחלטה המחודשת בהרכב אחר של המועצה שלא כלל את העומדים בניגוד עניינים, אך מהותית לא השתנתה ההחלטה. ההחלטה הבחינה בין סוגים שונים של מחזיקים חקלאיים, וצימצמה את שיעורי הפיצוי שניתנו בהחלטות 533, 611. חוכר בתנאי נחלה היה זכאי על פיה לפיצוי בגין שינוי יעוד בערך של 27%-29% מערכה של הקרקע לאחר שינוי ייעודה על פי איזור מושבו, או לקבל את אותו אחוז מן הקרקע בחוזה חכירה מהוון, ללא כל תמורה. מחזיקים אחרים היו זכאים אף הם לפיצויים אך בשיעורים מופחתים. ההחלטה ביטלה את החלטות 533 ו- 611, אולם עיסקאות שכבר אושרו המשיכו להתנהל על פי תנאי החלטות אלו.

החלטה 737, מיום 17.12.95 - ההחלטה החליפה החלטה קודמת, 612, שאיפשרה "להרחיב" יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים) לצרכי מגורים. ההרחבה מתבצעת במסגרת הקרקע החקלאית המוקצית ליישוב, שיעודה משונה לצורך כך למגורים, כאשר המתיישבים החדשים אינם חייבים להיות חברי האגודה החקלאית, אינם מקבלים נחלות או שטחים אחרים לעיבוד חקלאי, ולמעשה הם מתיישבים לא למטרת חקלאות. ההחלטה מלכתחילה נועדה לאפשר הרחבת היישובים לצורך מגורי בני המתיישבים, אולם בהחלטה 737 נמחה כל זכר לעדיפות בני המתיישבים המקוריים, ולמעשה ניתן ליישובים למכור מגרשים שייעודם שונה לבניה ושקיבלו אותם במחיר מוזל ביותר מן המינהל, בשוק החפשי. דמי החכירה המהוונים עבור הקרקע נקבעו ל66% מערך הקרקע החדש במרכז הארץ, 36% באיזור עדיפות לאומית ב', ו- 22% באיזור עדיפות לאומית א'.

53.שורת ההחלטות הללו סוטה מן העקרון המנחה על פיו קרקע חקלאית נמסרת לחוכר לצורך עיבוד חקלאי בלבד, וחוזרת לידי המינהל במקרה של שינוי יעוד, תוך פיצוי לחקלאי על השקעותיו ועל הפקעת זכותו בקרקע החקלאית.

54.יתירה על כן החלטות אלה אמדו את שיעור הפיצוי הניתן לחקלאי לא על פי תנובתה החקלאית של הקרקע אשר שונה ייעודה אלא על פי ערכה של הקרקע "המופשרת" לבנייה (להלן נשתמש בלשון העם המכנה קרקע חקלאית שייעודה שונה כקרקע "מופשרת"). על פי המדיניות החדשה, נקבע שיעור פיצוי גבוה בהרבה מכפי שנקבע עד לקבלת ההחלטות החדשות, המבוסס לא על ערכה החקלאי של הקרקע והשקעות החקלאי בה, אלא על ערכה החדש של הקרקע לאחר שינוי יעודה. נקבעו מדרגות של פיצויים שונים במרכז הארץ ובאזורי פיתוח. כמו כן ניתנת לחקלאי האופציה לרכוש מן המינהל את הקרקע ביעודה החדש, ללא מכרז ובהנחה ניכרת, לשם ייזום פרטי של בניה למגורים.

55.מן הראוי להדגיש שבכך ניתנת למחזיקים החקלאים, שכאמור קיבלו קרקע אך ורק לצרכי שימוש חקלאי, זכות העולה אף על זכותו של בעלים מלא של מקרקעין. כידוע, במידה ויש צורך במקרקעין לצרכי ציבור, החוק מאפשר להפקיע את הקרקע לצורך כך. בנוסף ליכולת להפקיע חלק משמעותי מן הקרקע ללא פיצוי, הרי כאשר ניתן הפיצוי הוא ניתן על בסיס ערך הקרקע לפני שינוי יעודה - ר' למשל פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. הפיצוי על פי ערכה החדש של הקרקע יצר על כן זכות העולה אף על זכות הקניין הפרטי.

56.יתירה מכך, בחלק מן המקרים, מאחר והמחזיקים אינם בעלי הקרקע, הם נפטרו אף מתשלום מס השבחה בגין שינוי ייעוד, ומאחר ואינם מוגדרים כסוחרי קרקעות אף נפטרו מתשלומי מס הכנסה, והפיצוי שניתן להם הוא כולו פיצוי נטו ללא הפחתות, ללא תשלומי מס הכנסה או מס השבחה. כך נהנים מחזיקי הקרקע החקלאית מכל העולמות - לצורך קבלת הפיצוי, זכותם עולה על זו של בעל הקניין הפרטי, אך לצורך תשלום מס, אין הם נחשבים כבעלי קניין כלל.

57.אספקט עיקרי נוסף של ההחלטות השונות שפורטו לעיל הוא שהן יוצרות מנגנונים לקבלת חוזי חכירה בקרקע שיעודה שונה למגורים לידי מי שקיבל אותה להחזקתו כקרקע חקלאית, ללא מכרז או מנגנון שוויוני אחר אשר יאפשר גם לאחרים להתמודד על קבלת הזכויות בקרקע, ובהנחה ניכרת שערכה יכול להגיע לעשרות מיליוני דולרים ואף למאות מיליוני דולרים לישוב חקלאי (קיבוץ או מושב) בו עשרות בודדים של חברים הנהנים מסכומי עתק אלו. כך גם מתנערת המדינה מרצון מן היכולת לשלט בפיתוחה העתידי של הקרקע.

58.לפיצוי על יסוד ערך הקרקע "המופשרת", או לקבלתה בחוזה חכירה על שם החקלאי שהחזיק בה, אין כל בסיס מוסרי, משפטי, או חברתי. החקלאי לא תרם במאומה לעליית ערך הקרקע עקב הפשרתה ואין כל עילה שבעולם להקנות לו זכות קדימה לגבי קרקע זו על פני כלל הציבור, ובנוסף הנחה מפליגה על מחירה.

משעברה הקרקע החקלאית מסדר כלכלי אחד לסדר כלכלי אחר של קרקע לבניה, ערכה הכלכלי עולה לעתים קרובות במאות ולעתים אף באלפי מונים מסיבות של תנאי שוק הקרקעות שאין להם כל זיקה אל השקעות החקלאי, אל עמלו ואל הפסדיו עקב נטילת הקרקע מידיו.

59.לדוגמה, קיבוץ גליל ים הסמוך להרצליה, אשר חכר מן המינהל קרקע חקלאית בשנת 1943, כאשר הרצליה היתה עדיין מושבה קטנה, ביצע עיסקה עם מינהל מקרקעי ישראל שכללה הפשרת קרקעות וייעודן לבניה, וקיבל בהן חוזי חכירה עפ"י החלטה 611. על פי הפירסומים בעיתונות, עיסקה זו צפויה להעשיר את הקיבוץ בכרבע מיליארד דולר, כלומר כל חבר קיבוץ יקבל כשני מיליון דולר. עד כמה שפר גורלם של חברי הקיבוץ, אשר לא עשו דבר שתרם לעליית ערכה של הקרקע, והתמזל מזלם וסביב קיבוצם הקטן נבנה מטרופולין גדול.

מה סומק דמם של חברי קיבוץ גליל ים על פני חברי קיבוץ מנרה שבגבול הצפון? ומה סומק דמם של אלו מדמם של תושבי קריית שמונה? היפוכו של דבר, מטבעו של שוק הקרקעות כי הפשרת קרקעות באזורי מגורים מבוקשים כגון באיזור המרכז, בשפלת החוף, בשרון וכיוצ"ב מעלה עד לשחקים את ערכה של הקרקע המופשרת וברובם של המקרים קרקעות באזורים אלה זה מכבר לא נוצלו לעבודת האדמה אלא נוצלו לצרכים אחרים או עמדו ממתינים ליום הגדול שבו יצליח לובי כזה או אחר או פוליטיקאי זה או אחר להניע את הרשות להפשיר את הקרקע.

60.צא ולמד כי העמדת בסיס הפיצוי על ערך הקרקע המופשרת יוצרת אפליה לאורך ולרוחב של האוכלוסייה. יוצרת אפליה לטובת החקלאי לעומת כל אדם מן היישוב ויוצרת אפליה פנימית בין החקלאים לבין עצמם, בין החקלאי קשה היום שניסה בתנאים הלא קלים של החקלאות בישראל לעבד את אדמתו באזור מרוחק ממרכז הארץ לעומת "החקלאי", שמזמן זנח את מלאכת החקלאות המתגורר על נחלתו במרכז הארץ וממתין ליום שבו תופשר הקרקע שבחזקתו ומחירה יאמיר לשחקים.

61.האפליה הפנימית בולטת עוד יותר כשמדובר בחברות לעיבוד חקלאי, דוגמת "מהדרין" או "יכין-חקל", המחזיקות בדונמים רבים של אדמה חקלאית באזורי ביקוש במרכז הארץ, ושעל פי החלטה 727 זכאיות לפיצוי בכסף או בקרקע ששונה יעודה של 13.5% מערכה החדש של הקרקע. לחברות אלו אין ולו בדל זכות מכוח עבודת אדמה ארוכת שנים או זכות לבית מגורים. מדובר בהעשרה גרידא של בעלי הון שרכשו חברות אריזה ועיבוד חקלאי המחזיקות באדמות חקלאיות מתוך צפי לשינוי ייעוד הקרקע. אלו אף לא הסתפקו בשיעור הפיצוי שניתן להן בהחלטה ונאבקות על השוואת הפיצוי ביניהן לבין חוכרים בתנאי נחלה.

הצדקתן הלכאורית של ההחלטות על רקע גל העליה

62.שורת ההחלטות שצוינו לעיל נתקבלו לכאורה לצורך יצירה מהירה של מאגרי קרקע זמינה לבניה למגורים, לשם סיפוק הצרכים שיצר גל העליה הגדול מברית המועצות לשעבר, בתחילת שנות התשעים. על פי ההסברים שניתנו אז, מנגנון הפיצוי מרחיק הלכת אמור היה לעודד את החקלאים לפנות קרקעות שיעודן שונה. זאת, בשל חשש של המינהל, שביסוסו לא נבדק ונבחן כראוי, כי תיווצר בעיה בפעולה על פי חוזי החכירה הקיימים בשל סירובם של חקלאים לפנות את הקרקעות, דבר שיגרור התדיינויות משפטיות ארוכות אשר יכשילו את המטרה - יצירה מהירה של היצע קרקעות לבניה.

הדבר בא לידי ביטוי בבג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, מט (3) 133:

" ביום 11.5.92 נתקבלה על ידי המועצה החלטה מספר 533 וביום 13.10.93 התקבלה החלטה 611, אשר החליפה אותה ושינתה חלק מתנאיה. שתי החלטות אלה באו לקבוע תנאים המיטיבים עם חוכרים למקרה של שינוי יעודה החקלאי של הקרקע. עיקרן של החלטות אלה בא לקבוע פיצוי לחוכר הקרקע, במקרה שינוי יעוד, בשיעור המתחשב בעלית ערך הקרקע עקב שינוי הייעוד, או מתן אפשרות לחוכר ליזום את ניצול הקרקע ליעודה החדש, כנגד תשלום שישלם למינהל כמפורט בהחלטות. ביסוד החלטות אלה היה הצורך ליצור רזרבות קרקעיות למטרות פיתוח המשק הישראלי ועידוד הבניה לצורך קליטת עליה, דבר שאמור היה להעשות על ידי שינוי היעוד ויזום בניה על הקרקע.

במהלך הדברים הרגיל שינוי היעוד לבדו לא היה מאפשר ניצול הקרקעות תוך זמן קצר, בשל החשש שחוכרי הקרקעות לא יפנו אותן עם דרישת המינהל, ויהיה צורך בהתדינויות משפטיות העלולות להתמשך. מטעם זה, מוכן היה המינהל ליתן פיצוי העולה על זה המגיע לחוכרים על פי חוזה החכירה, ובלבד שהדבר יזרז את אפשרות ניצול הקרקעות לייעודן החדש.

הצפיה שהחלטות אלה יביאו לבניה מזורזת על ידי חוכרים, בין בעצמם ובין בשיתוף עם אחרים, לא התממשה. הוברר למינהל שנכנסו לתמונה סוחרי קרקעות ומתווכים, אשר לא תמיד היה להם עניין בבניה מידית, מתוך תקווה ספקולטיבית שהשהיית הבניה תביא להעלאת ערכה של הקרקע. מכל מקום, מסלול היזמות אותו אפשרו שתי ההחלטות הנ"ל לא ענה על הציפיות." (עמ' 138)

63.ייאמר כבר עתה כי הצדקת ההחלטה על יסוד החשש הנטען כי קרקעות חקלאיות מופשרות לא יפונו במהירות על ידי החקלאים ועל כן לא ניתן יהיה להעמידן לרשות צרכי הבנייה וקליטת העלייה, מלכתחילה היה פסול ופגום ונוגד נוהלי מינהל תקינים.

מאימתי חשש מפני המריית חוק, הפרת הסכמים ונטילת זכויות בחוזק יד הייתה עילה לתשלום מלוא חופניים למחזיק הסרבן. המדינה יודעת היטב להתמודד עם סרבני חוק וממרים של צווים חוקיים ולא על דרך של תשלום שלמונים. מינהל מקרקעי ישראל מגיש תביעות פינוי לא מעטות כנגד מחזיקים בקרקע שאינה קרקע חקלאית, גם אם אלו מחזיקים בקרקע 40 ו- 50 שנה.

64.מכל מקום החשש מפני חקלאים סרבנים דמיוניים שישליכו עצמם מתחת לגלי המכבשים ומערבלי הבטון שיבואו לבנות את בתי העולים, היה חשש לא בדוק, דמיוני, חסר כל אחיזה במציאות ותירוץ ריק מתוכן למהלך שנועד להעשיר את כיסם של סוחרי הקרקעות שכנראה יזמו מהלך זה והיו הראשונים להנות ממנו.

65.את ערוות התירוץ הנואל של חשש מפני חקלאים סרבנים חשף דו"ח מבקר המדינה מס' 44 (1993), אשר קבע כי בקבלת החלטה 533 לא עמדו לנגד עיני מועצת המינהל נתונים נכונים ומעודכנים על הצורך בהפשרת קרקע חקלאית, וכי טרם קבלת ההחלטה לא נעשה כל נסיון להחזיר קרקע לידי המינהל בדרך המקורית שהותוותה בהחלטה מס' 1 ובחוזי החכירה. הדו"ח מטיל ספק בצורך שהיה בקבלת החלטה זו, כפי שהוצג בבג"צ מהדרין לעיל. וכך נאמר בעמ' 241:

"מדו"ח של המינהל לינואר 1992 ומחישובים שעשה משרד מבקר המדינה על בסיס הנתונים באותו דו"ח עולה, כי באותו מועד היו בידי המינהל באזור מרכז הארץ קרקעות שלא היו לגביהן בעיות של פינוי חוכרים ומחזיקים, ושפוטנציאל הבניה עליהן הוא כ- 129,000 דירות. הקצאתן של קרקעות אלו לבניה היתה מותנית בהתקדמות הליכי התכנון ובפיתוח התשתיות בלבד."

ומסכם הדו"ח וקובע:

"החלטה 533 היתה החלטה בעלת חשיבות רבה בתחום המדיניות הקרקעית. הצורך בהחלטה הוסבר בחשש ממחסור בעתודות קרקע זמינות לבניה במרכז הארץ. על כן היה חיוני שהמינהל יציג לפני המועצה את מלוא המידע על היקף עתודות הקרקע באזור זה ועל מידת זמינותן לבניה, לרבות דיווח על יעילות הניצול של קרקעות שכבר הוקצו. דבר זה לא נעשה . . . בהעדר אותו מידע לא התקיים הליך נאות של קבלת החלטות בעניין קביעת מדיניות הקרקע של המינהל, שהיא אחד התפקידים החשובים ביותר שהמחוקק הטיל על המינהל."

66.בהמשך מציין הדו"ח כי המינהל לא עקב כראוי אחרי אופן היישום של ההחלטה ומידת תרומתה למטרה - בניה מהירה של יחידות דיור. המינהל לא עקב אחר ניצולן של הקרקעות לבניה, ובעוד שקרקעות לבניה הוקצו עוד בשנת 1992, בסוף שנת 1993 טרם הוחל בבנייתן של רוב הדירות.

הפרק בדבר מינהל מקרקעי ישראל ושינוי יעודן של קרקעות חקלאיות מתוך דו"ח מבקר המדינה מס' 44 מצורף ומסומן נספח ג'.

67.אם כן לא היתה הצדקה ממשית לקבלת ההחלטות הנ"ל, ואף תוך זמן קצר התברר שהן לא קיימו את התקוות שתלו בהן, ולא הביאו ליצירת יחידות הדיור המצופות, אלא נצברו כהון פרטי בידי סוחרים וקבלנים אשר לא הזדרזו לענות על הצורך הלאומי ביחידות דיור. הדברים באו לידי ביטוי אף בקטע שצוטט לעיל מפסה"ד מהדרין הנ"ל, בדבר "סוחרי קרקעות ומתווכים, אשר לא תמיד היה להם עניין בבניה מידית, מתוך תקווה ספקולטיבית שהשהיית הבניה תביא להעלאת ערכה של הקרקע". כמו כן הדברים הובאו לידיעת הגורמים המחליטים במינהל מקרקעי ישראל והם באים לידי ביטוי בפרוטוקולים של מועצת מקרקעי ישראל, אך לא הביאו להסקת המסקנות הראויה. היפוכו של דבר, נעשו נסיונות לכאורה לתת עוד ועוד תמריצים ליזמות לבניה על קרקע חקלאית על ידי הגדלה בלתי פוסקת של ההטבות למגזר החקלאי, ששיאן בהחלטה 737.

68.מכל מקום, בין אם היתה הצדקה באותה עת לקבל החלטות אלו בין אם לאו, הרי שהצרכים הדחופים שיצר לכאורה גל העליה חלפו עם חלוף השנים וקליטתם של העולים במקומות מגורים. אולם ההחלטות, שעל פי אופיין הן זמניות ונתקבלו על מנת לענות על צרכים דחופים, עומדות עדיין בתקפן, והמינהל ממשיך לפעול על פיהן וליישמן.

69.מאליו מובן כי החלטות אלה יצרו דינאמיקה חברתית וכלכלית שעל פיה הפכו "החקלאים", באזורי מגורים מועדפים לבעלי אינטרס ראשון במעלה להפשרת קרקעותיהם ולגריפת פיצויים שמנים. אם היתה חקלאות כלשהי באזורים אלה הרי שמכאן והלאה נעלמה מן העולם ו"החקלאים", השקיעו את כל זמנם ומעייניהם בפגישות עם סוחרי קרקעות שהבטיחו להם כספים אדירים אם יסכימו להתקשר עימם, לעתים קרובות הרבה לפני שהקרקע הופשרה ויתנו להם יד חופשית להפעיל לחצים והשפעות פוליטיות על הרשויות המופקדות על שינוי ייעוד קרקע.

70.ההחלטות הראשונות יצרו סחף במדיניות מינהל מקרקעי ישראל. עם הפרת העיקרון הראשוני לפיו קרקע חקלאית הינה פיקדון לצורך עיבוד חקלאי, והפיכתה של הקרקע החקלאית לפוטנציאל להתעשרות נדלני"ת, גבר הלחץ על מינהל מקרקעי ישראל מצד קבוצות ההשפעה של החקלאים והתקבלו החלטות נוספות כגון החלטה 737 אשר אינה קשורה כלל למצוקת הדיור בתקופת גל העליה, אך גם היא מאפשרת העברת קרקע חקלאית שיעודה שונה לבניה לידיים פרטיות תוך הנחות והטבות ניכרות לחוכרים החקלאיים.

71.כך נוצרה מערכת של השחתת החקלאות, השחתת המידות, רבים שחיפשו רווחים קלים מספקולציה בקרקעות דחפו ידם אל סיר השומן הזה ולעתים קרובות אף העלה מלוא חופניים של רווחים אדירים ללא השקעה כלשהי. אין דרך לתאר מהלך זה אלא כשוד הקופה הציבורית לאור היום ובחסות החלטות מועצת מקרקעי ישראל שאין להן הצדקה והן מנוגדות לכל עיקרון של מינהל תקין.

גילגולן המאוחר של החלטות אלו

72.בעקבות החלטות אלו התעוררה ביקורת ציבורית, אשר הניעה את שר התשתיות דאז, אריאל שרון, למנות בחודש אוקטובר 1996, ועדה בראשות פרופ' בועז רונן לבחינה ולהמלצה על מדיניות ביחס למקרקעי ישראל. בדו"ח שהוגש על ידה, הועדה הבהירה כי על פי עקרונות היסוד של הקצאת הקרקע החקלאית, אין למחזיקי הקרקע זכות לקבל חלק מהקרקע או משוויה לאחר שינוי יעודה. הועדה עמדה גם על האופי הזמני של החלטות הפשרת הקרקעות, ואף על כך שלמעלה ממחצית מאוכלוסיית המושבים והקיבוצים, אשר מחזיקים בקרקע חקלאית במרכז הארץ, אינם עוסקים למעשה בחקלאות. מסקנת הועדה היתה כי הפיצויים המגיעים לחוכר במקרה של שינוי יעוד הם פיצויים המבוססים על ההכנסה החקלאית מהקרקע וההשקעות בה, אולם לאור הציפיות שיצרו כבר החלטות המינהל שנתקבלו, המליצה אך ורק על הפחתת ערך הפיצוי כחלק מערך הקרקע ביעודה החדש.

73.כמו כן המליצה הועדה המלצות עקרוניות לגיבוש עקרונות מדיניות ניהול הקרקע החקלאית והן:

- שימוש במרבית הקרקע החקלאית למען איכות הסביבה ולדורות הבאים;

- שחרור קרקע בשולי הערים לבניה בצפיפות מקסימלית;

- עיבוי וציפוף באזורי המגורים במושבים ובקיבוצים;

- השבת מקסימום מקרקעין חקלאים למדינה על מנת לשווקן לבניה או לשמרן כשטחים פתוחים.

הפרק מדו"ח ועדת רונן העוסק במדיניות החקלאית מצורף ומסומן נספח ד'.

74.העותרת אינה סבורה כי ממצאי ועדת רונן מצדיקים את מסקנותיה על פיהן נוצרו ציפיות אצל החקלאים לקבל את הפיצוי על פי ערך הקרקע המופשרת, ועל יסוד ציפיות אלו אין לשנות את בסיס אומדן הפיצוי, אלא להפחיתו בלבד. לדעת העותרים החלטות משחיתות ופסולות אינן יוצרות ציפיות לגיטימיות, ובודאי שהחלטות שהבסיס לקבלתן הינו צורך זמני וארעי אינן יוצרות ציפיות לגיטימיות להמשך ההטבות הגלומות בהן. אך מכל מקום מינהל מקרקעי ישראל התעלם לחלוטין מהחלטות ועדת רונן ומדיניות המינהל בעניין זה לא הותאמה אף למסקנותיה הנדיבות (לחקלאים) של ועדת רונן.

75.הישועה המוגבלת כנגד השפעתה המשחיתה של החלטה 737 וצמצום זמני של שוד הקופה הציבורית באו מכיוון אחר לגמרי. הדברים אמורים בכך שביום 29.10.98 ניתן פסק דין בבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים, ביחס להחלטה 737: ע"א 3962/97, 4007, 4014 בארותיים מושב עובדים נ' ארד מרים ואח' תקדין עליון, כרך 98 (3), עמ' 1353. בפסק הדין נתקבל ערעור כנגד החלטת בית המשפט המחוזי שביטל חלקים מהחלטה 737, על פי הטענה שבקבלת ההחלטה האציל שלא כדין המינהל את סמכויותיו לאגודות המיישבות. עם זאת נקבע בפסק הדין כדלקמן:

"כאמור, בהחלטה 737 אין כדי להעביר את כוח ההכרעה ליישוב [בדבר זהות המתיישבים בהרחבה, א.פ.]. כוח זה היה ונשאר בידי המינהל בלבד. החלטה 737 אינה פוטרת את המינהל מחובותיו בכל הנוגע לניהול מקרקעי ישראל, ובכלל זה מהפעלת כוחותיו על מנת להבטיח, כי מדיניות המועצה תבוצע ביחס למקרקעין שבתחום ההרחבות, ולמנוע עשייה שלא כדין במקרקעין אלה. אכן, בהקשר זה מסור למינהל תפקיד אשר לא ניתן להפריז בחשיבותו. המינהל הוא האחראי לניהולו התקין של אחד המשאבים החשובים ביותר של המדינה. מכך נובע, כי על המינהל לצקת תוכן ממשי ביישומה של אחריות כבדה זו, ואין הוא רשאי להתנער ממנה.

בדיון שבפנינו, אין צורך שנכריע בדבר מידת המעורבות וההתערבות הראויה הנדרשת מהמינהל בעת שהוא בא לשקול את המלצותיו של כל מושב ומושב בדבר זהות האנשים אשר יזכו בהקצאת מגרשים. יתכן שיש מקום לגישה, שלאור ההנחיות הכלליות ביותר שבהחלטה 737 בדבר זהות הזוכים במגרשים, תתקיים בחינה יותר יסודית מטעם המינהל בעת שהוא בוחן את המלצותיו של כל אחד מהמושבים לגבי מי שיזכו בהקצאת מגרשים.

76.בעקבות חלק זה של פסק הדין ניתנה חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, מר אליקים רובינשטיין, באשר להחלטה 737. בחוות הדעת קבע היועץ המשפטי לממשלה כי המינהל אינו יכול להסתפק בקבלת רשימה שמית של מומלצים ע"י האגודה בישוב, ועליו לפקח על הקריטריונים על פיהם נקבעים המועמדים. כמו כן קבע היועץ המשפטי לממשלה כי קריטריון כספי, שעל פיו מתקבל להתיישבות במסגרת ההרחבה מי שבין היתר ישלם לאגודה את ההפרש בין המחיר אותו משלמת האגודה למינהל על פי ההחלטה, לבין מחיר השוק של הקרקע, הינו פסול, באשר הוא מהווה התעשרות שלא כדין ממקרקעי ישראל וניצול פסול של מדיניות המינהל להעמיד את הקרקעות לצרכי הרחבה בדמי חכירה מופחתים.

חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה באשר להחלטה 737 מצורפת ומסומנת נספח ה'.

77.לאור חוות הדעת הוצאה הוראת אגף 51י' של האגף החקלאי במינהל, אשר יישם את חוות הדעת וקבע את פסלותו של קריטריון המחיר, וכן נקבעו הוראות מעבר ליישום הוראת האגף במקרים בהם החל כבר ביצוע ההרחבה על פי החלטה 737, כך שההחלטה ממשיכה להיות מיושמת בהתאם להוראת האגף והוראות המעבר.

הוראת האגף החקלאי 51י' מצורפת ומסומנת נספח ו'.

78.כנגד שינוי תנאיה של החלטה 737 בהוראת האגף 51י', הוגשו שתי עתירות לבית משפט נכבד זה. האחת, בג"צ 3939/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, והשניה בג"צ 4690/99 מושבי מבואות ירושלים נ' מינהל מקרקעי ישראל. ככל הידוע לעותרת, בבג"צ 4690/99 ניתן צו על תנאי והדיון בה קבוע ליום 20.1.2000. בשתי העתירות למיטב ידיעת העותרת טרם הוגשה תגובה מטעם המשיבים.

העתירה בבג"צ 3939/99 מצורפת ומסומנת נספח ז'.

העתירה בבג"צ 4690/99 מצורפת ומסומנת נספח ח'.

79.שתי העתירות הינן מטעם ישובים שהתחילו בתהליך ההרחבה על פי החלטה מס' 737, ולטענתם נפגעו מהוראת האגף אשר הקפיאה את ההחלטה חלקית. באופן ספציפי מופנות העתירות כנגד הפסילה של קריטריון המחיר, שכן בטרם הוצאה הוראת האגף נהגו ישובים אלו לגבות מן המתיישבים בהרחבה מחיר ששיקף את הפער בין המחירים הנמוכים ששילמו עבור הקרקע למינהל, לבין מחיר השוק של הקרקע.

80.המעניין והחשוב לענייננו בשתי עתירות אלו הוא כי החלטה 737 מוצגת שם בבירור ובריש גלי כהטבה שניתנה ע"י מינהל מקרקעי ישראל ליישובים, ויותר מכך, כאמצעי כלכלי שניתן בידי היישובים, לשפר את מצבם הכלכלי ולהתגבר על חובותיהם, וזאת מעבר להסדרי השיקום הכלולים והקשורים ל"חוק גל". כך מסופר בעתירות כי היישובים החלו בביצוע ההרחבה על קרקע שהיתה משועבדת לנושים, ולשם ביצוע ההרחבה היה עליהם לשלם לנושיהם על מנת שיסכימו להסיר את השיעבודים מעל הקרקע, וכך נטלו על עצמם התחייבויות בהסתמך על כך שהם עתידים לגבות מן המתיישבים תשלום אשר יכסה את סילוק חובותיהם לנושים.

81.עולה מן העתירות כי אף במינהל מקרקעי ישראל, כפי שהתגלה ממגעיו עם היישובים העותרים, נתפסה ההחלטה 737 כאמצעי לשפר את מצבם הכלכלי של היישובים שיבצעו הרחבה, ולא כאמצעי לאפשר לבני המתיישבים לבנות את ביתם ביישוב או לספק פתרונות מגורים לאוכלוסיות הזקוקות לכך, כגון עולים חדשים או דיירי השיכון הציבורי. על פי האמור בעתירות, המינהל תמך, באופן פאסיבי ואקטיבי, בעמדה המחייבת גביתת תשלום הפרש ערך הקרקע מן המתיישבים, ור' לדוגמה סעיפים 31 - 36 לעתירה בבג"צ 4690/99.

82.אין כמו האמור בעתירות אלו על מנת להוכיח עד כמה התרחקה מדיניות מינהל מקרקעי ישראל מן העיקרון הראשוני של קרקע חקלאית כנכס שיש לשמור עליו לעיבוד חקלאי ולשמור את ההכרעה לגבי עתידו בידי המדינה. הקרקע החקלאית הפכה כתוצאה ממדיניות זו של שנות ה- 90 לנכס נדל"ני הטומן בחובו רווחים כלכליים עצומים. תחת לשמור עליו כנכס של המדינה לטובת כל תושביה, איכות חייהם ורווחתם, הוא הפך להטבה כלכלית הנמסרת למתי-מעט שהחזיקו בקרקע חקלאית וכעת מפיקים רווחים מקרקע זו לאחר ששונה ייעודה.

83.אכן הגדיר זאת היטב היועץ המשפטי לממשלה בחוות דעתו כהתעשרות שלא כדין ממקרקעי ישראל, מקרקעין השייכים לכלל אזרחי ישראל.

84.כאמור, מינהל מקרקעי ישראל התעלם לחלוטין מהמלצות ועדת רונן, ולא זו בלבד שלא רוסן שוד הקופה הציבורית, אלא שהחלה מתגבשת במינהל הצעת החלטה חדשה שנועדה להרחיב את ההטבה המפלה והלא חוקית של החקלאים.

85.ההצעה גובשה במינהל מקרקעי ישראל בחודש פברואר 1999 ועניינה שינוי מדיניות החכרת קרקע חקלאית. משמעותה המעשית של הצעה זו היתה הרחבתה והנצחתה של העברת הקרקע החקלאית, שיעודה שונה למגורים, לבעלותם האפקטיבית של מחזיקי הקרקע החקלאית, ללא מיכרז, ובהנחות שערכן מגיע למיליונים רבים. על פי הצעת ההחלטה תשונה בצורה מרחיקת לכת כל מדיניות החכרת הקרקע החקלאית. ואלו עיקריה של הצעת ההחלטה:

- חלקת המגורים בכל נחלה תירשם על שם המחזיק בחוזה חכירה למשך ארבע פעמים 49 שנה, יתרת הנחלה (השטחים לעיבוד חקלאי) תוחכר לאגודה השיתופית או למחזיק, על פי בחירת האגודה;

- במושבים לכל חוכר יותר לבנות עד חמישה בתי מגורים על שטח נחלתו ולפצל את הנחלה כך שיחתמו חוזי חכירה נפרדים עם המינהל ביחס ליחידות מגורים נפרדות. תתאפשר מכירת הזכויות בארבע מתוך חמש היחידות תמורת תשלום למינהל של 0%-51% מערך הקרקע ביעודה החדש. למעשה על פי הצעת ההחלטה יכול היה כל חוכר נחלה להפוך לבעליה של שכונה בזעיר אנפין, אשר ירכוש את הקרקע לכל היותר במחצית מערכה וימכור אותה בערכה המלא;

- בקיבוצים ניתן יהיה להעביר יחידת דיור אחת על שמה של כל משפחה ובנוסף ניתן יהיה לבנות יחידות דיור נוספות במספר כפול ממספר היחידות המאויישות בקיבוץ, ולמכרן באותם תנאים החלים במושבים;

- החלטה 727 תשונה כך שיושווה מעמדם של כל החוכרים לטווח ארוך, כולל חברות לעיבוד חקלאי שאין ביניהן לבין זכות למגורים או זכויות הנובעות מעיבוד הקרקע דבר. שיעורי הפיצוי יהיו על פי אזורי העדיפות הלאומית 20% - 40% - 60% מערך הקרקע ביעודה החדש.

נוסח הצעת ההחלטה בדבר שינוי מדיניות החכרת קרקע חקלאית מצורף, ומסומן נספח ט'.

86.הצעת ההחלטה לא נולדה כמובן בחלל ריק. היא מהווה עיגון ופיתוח של שורת ההחלטות הקודמות שתוארה לעיל, והיא ביקשה לעגן אותן במסגרת מדיניות כללית ומוצהרת, תוך מתן הטבות נוספות על אלו שניתנו עד כה, כגון האפשרות לבניית חמישה בתים ופיצול הנחלה.

87.העותרת פעלה רבות לשם ביטולה של הצעת החלטה זו, ולשם כך שלחו חבריה מכתבים רבים לגורמים הרלוונטיים ויזמו פרסומים בעיתונות אשר הדגישו את מגרעותיה של הצעת ההחלטה, את האפליה מרחיקת הלכת הטמונה בה, להיטיב עם חלק מן המגזר החקלאי וספסרי הקרקעות שעטו על הביזה, ולנשל את חלקי הציבור האחרים ממשאב מרכזי ורב ערך כקרקע לבניה, ואת עובדת היותה בלתי הפיכה. כתוצאה מכך קם ויכוח ציבורי סוער שהתבטא בכתבות ומאמרים רבים בעיתונות.

מכתבי העותרת וחבריה בתגובה להצעת ההחלטה מצורפים ומסומנים נספח י'.

88.בצעד יוצא דופן, עקב המחאה שקמה בתגובה להצעת ההחלטה, הזמין מינהל מקרקעי ישראל את הציבור להגיב על הצעת ההחלטה, שפורסמה באתר האינטרנט של המינהל. העותרת הגיבה על הצעת ההחלטה, ועימה עוד רבים, יחידים ואירגונים.

תגובת העותרת להצעת ההחלטה מצורפת ומסומנת נספח יא'.

89.על פי פרסומים בעיתונות, נתקבלו כמאתיים תגובות להצעת ההחלטה אשר רובן המכריע התנגד לה, ולאור תגובות אלו עוכבה הצעת ההחלטה ונתקבל על דעת המינהל כי יש לערוך בה שינויים יסודיים.

כתבה ממוסף "נדל"ן" של עיתון הארץ מיום 16.5.99, המפרטת תמצית התגובות ועמדת המשיב כלפיהן, מצורפת ומסומנת נספח יב'.

90.התגובות הרבות השוללות את הצעת ההחלטה, וההחלטה שהתקבלה במינהל לעכב את ההצעה ולשנותה, מדגימות מה היה קרוב לודאי גורלן של החלטות 533, 727, 737, אילו היו נדונות בהליך פומבי ופתוח כפי שהיה ראוי. העובדה שהחלטות אלו התקבלו במועצת מקרקעי ישראל שדיוניה אינם פתוחים לציבור ותוכנם אינו מובא בפניו, היא שאיפשרה את קבלתן ללא סערה ציבורית, בנוסף על האיצטלה הארעית שיוחסה להן.

91.לאחר עיכובה של הצעת ההחלטה לשינוי מדיניות קרקע חקלאית, פנתה העותרת אל מנהל מינהל מקרקעי ישראל ומועצת מקרקעי ישראל על מנת שיבוטלו ההחלטות העוסקות בפיצוי בגין שינוי יעוד, הן ההחלטות נשוא עתירה זו. למכתב זה נענתה העותרת כי הנושא יובא לדיון הפני מועצת מקרקעי ישראל כאשר זו תתכנס, ומאז לא הודע לעותרת על כינוס המועצה ודיון בנושא זה.

92.עוד בעקבות המכתב הזמין מנהל המינהל, מר אבי דרכסלר, את ב"כ העותרת לפגישה. בפגישה זו הציע מנהל המינהל כי לאור מורכבות הנושא והשלכותיו מרחיקות הלכת, ינתן לעותרת מידע נוסף בנושא ע"י מנהל האגף החקלאי במינהל, ולאחר מכן תבקש העותרת לקיים שימוע בנושא בפני היועץ המשפטי לממשלה.

מכתב ב"כ העותרת מצורף ומסומן נספח יג'.

מכתבי התגובה מטעם המינהל ומכתבו של מר אבי דרכסלר, מנהל מינהל מקרקעי ישראל, מצורפים ומסומנים נספח יד'.

סיכום פגישה עם מנהל המינהל מצורף ומסומן נספח טו'.

93.נציג העותרת וב"כ אכן נפגשו עם מנהל האגף החקלאי, מר דרור קרישפין, ונמסר להם על ידו חומר נוסף. אלא שבסמוך לאחר מכן נודע לעותרת על העתירות התלויות ועומדות בפני בית משפט נכבד זה בעניין החלטה 737, ולאור זאת הוחלט על פניה בעתירה לבית המשפט, על מנת שלא תתקבלנה החלטות בקשר להחלטה 737 אשר לא ניתן יהיה לשנותן מאוחר יותר.

94.אשר על כן עם עתירה זו מוגשת גם בקשה לאחד את הדיון בעתירה עם העתירות בבג"צ 3939/99, 4690/99, מאחר וכולן נוגעות לאותו עניין או לעניינים שיש להם נגיעה קרובה האחד לשני, ולא רצוי כי תתקבלנה החלטות שונות בעניינים כה תלויים זה בזה.

95.יש לציין עוד כי מהלך קידום העקרונות וההטבות הגלומים בהצעת ההחלטה לשינוי מדיניות החכרת קרקע חקלאית לא נעצר, והוא מתבטא כיום בהצעת חוק עיגון ורישום זכויות החקלאים בקרקע, אשר הוגשה ע"י חברי הכנסת ישראל כץ ושלום שמחון, ממובילי הלובי החקלאי בכנסת.

הצעת החוק עוסקת בעיגון זכויות המחזיקים החקלאיים כבעלי חוזי חכירה לדורות, וזכאותם לחוזי חכירה לתקופות מתחדשות של 196 שנה סה"כ, תמורת דמי חכירה מהוונים ומופחתים, ובפיצוי בגין שינוי יעוד או שימוש בקרקע ביעודה החדש ע"י המחזיק, הכל תמורת תשלומים מופחתים.

הצעת החוק מצורפת ומסומנת נספח טז'.

טענות העותרים

96.מינהל מקרקעי ישראל מחזיק בידיו משאב רב ערך ומוגבל בהיקפו, שניהולו באופן שקול, זהיר ומושכל הינו חשוב מאין כמוהו ולמעשה חיוני והכרחי לעתיד המדינה, כפי שכבר פורט בתמצית לעיל. מקרקעי ישראל שייכים למדינה, דהיינו לציבור כולו, ואין למגזר מסויים בציבור עדיפות בהנאה ממקרקעי המדינה. על המשיב כממונה על ניהול מקרקעי ישראל מוטלת החובה לנהוג בשוויוניות, בהגינות ובסבירות.

97.ההחלטות נשוא עתירה זו התקבלו בתחילה לכאורה כמענה לצורך ובעיה לאומית אשר ספק רב ביותר אם הייתה נכונה לזמנה או שמא נועדה מראש לזרות חול בעיני הציבור, אך אפילו הייתה נכונה לזמנה, אינה קיימת עוד. החלטות אלא היו מלכתחילה זמניות לפתרון אד-הוק. ההגיון מאחורי החלטות אלו, אף אם היה תקף בעת קבלתן, איבד מהצדקתו עם חלוף הזמן והשינוי בצרכים ובתנאים הכלכליים והחברתיים, והוא מחייב כעת את ביטולן.

98.החלטותיו האחרונות של המינהל, והצעת ההחלטה בדבר מדיניות החכרת קרקע חקלאית, מבהירות הבהר היטב, כי כיום שונות המטרות והאינטרסים מאחורי יישומן של החלטות אלו תכלית השינוי, והמהלך שהוצג כפתרון זמני ודחוף לכאורה לפתרון בעיה לאומית הפך למהלך המונע ע"י האינטרסים של הלובי החקלאי וספסרי הקרקעות להענקת זכויות מרחיקות לכת והטבות כלכליות שערכן לא יתואר למעטים שאין להם זכות משפטית או מוסרית לטובות הנאה אלה והם בגדר עשיית עושר שלא במשפט ולא במוסר על חשבון אחרים. החלטות אלה יצרו דינאמיקה כלכלית ההופכת את החקלאות לעיסוק בלתי כדאי, אנכרוניסטי, אל מול האפשרות לגרוף הון עתק כתוצאה מהפשרת הקרקע. מדיניות זו מביאה להוצאת חלקים גדולים מעתודות הקרקע החקלאית מידי המדינה, ולהעברתה לידיים פרטיות של דור המתעשרים הבא בחברה הישראלית.

יש המעריכים את שווי ההטבה בסכומים המגיעים לעשרות רבות של מליארדים של דולרים.

99.מינהל מקרקעי ישראל נקט בצעד בלתי שגרתי, אמיץ וראוי כאשר העמיד לתגובת הציבור את הצעת ההחלטה בדבר מדיניות החכרת קרקע חקלאית. אולם המשך יישומן של ההחלטות נשוא עתירה זו מרוקן מתוכן את עיכובה של ההחלטה בנושא מדיניות החכרת קרקע חקלאית, כיוון שבינתיים ע"י המשך יישום החלטות אלו נוצרות עובדות בשטח המממשות באופן מעשי חלקים עיקריים מתוך אותה הצעת החלטה. ללא מכרזים, קרקע עוברת שינוי יעוד ועוברת מידי המינהל לידיים פרטיות בתהליך בלתי הפיך ובלתי תקין בעליל.

100.אותם שיקולים אשר הדריכו את המינהל לעכב ולערוך שינויים בהצעת ההחלטה באשר למדיניות החכרת קרקע חקלאית מחייבים אף ביטולן של החלטות המינהל הקודמות, שאם לא כן, ממשיך המינהל ומבצע מדיניות שהוא עצמו הגיע למסקנה, על יסוד תגובות הציבור, שהינה בלתי סבירה ובלתי מוצדקת ודורשת שינויים יסודיים. המשך ביישום החלטות אלו כעת נגוע אם כן בשיקולים פסולים ומטרות זרות והוא נוגד כל כלל של מינהל תקין, סבירות, שוויוניות והגינות שלטונית.

אפליה והעמקת הפערים בחברה הישראלית

101.העותרים סבורים כי מדיניות המשיב כפי שהיא מתבטאת בהחלטות אלו, מהווה גזילה של הנכס הציבורי הראשון במעלה מכלל הציבור וחלוקתו כהטבה מפליגה בהיקפה למגזר מצומצם של האוכלוסיה. מדיניות זו מפלה מגזרים רחבים באוכלוסיה שהעותרת מס' 1 מבקשת לייצגם ולקדמם - דיירי הדיור הציבורי, תושבי השכונות ועיירות הפיתוח, אזרחי המדינה מזרחיים ערבים ובדואים, מגזרים רחבים באוכלוסיה המשוועים לפתרונות דיור ולא נענים. לכל אלו לא ניתנת ההזדמנות ולו להשתתף במכרז לשיווק קרקע לבניה, אלא קרקע זו מוענקת אוטומטית למחזיקים בה כקרקע חקלאית, ובמחירים הנמוכים עשרות מונים ממחיר השוק הריאלי של הקרקע.

102.מהלך זה מנהיג ומחזק משטר של אפליה כלכלית עמוקה בין שכבות מבוססות באוכלוסיה לשכבות חלשות ממילא, ויתרום להעמקת פערים חברתיים וכלכליים ולחיזוק מגמות הקיטוב בחברה. פירטנו לעיל את החלוקה הלא-שוויונית ההתחלתית של הקרקעות, שהעדיפה את המגזר החקלאי על פני תושבי עיירות פיתוח, מזרחיים וערבים. רבים בישראל, לא רק במגזר החקלאי, יושבים על קרקעות המדינה במעמד של בני רשות או שוכרים או חוכרים זמניים שניתן לסלקם בכל עת, ואך במעמד של פולשים ומסיגי גבול. פתרון שוויוני של בעיות החקלאים המצדיקים מאמציהם במעמדם הארעי על הקרקע, היה צריך לכלול פתרונות גם עבור כל יתר המחזיקים הארעיים בקרקע.

103.אלא שהמהלך הנוכחי מחזק ומנציח אפליה קיימת, ואף מרחיב ומעמיק אותה. הוא מעביר משאב ראשון במעלה מידי המדינה אל מגזר קטן ומיוחס, באופן המונע מכלל תושבי המדינה להנות ממנו באופן שוויוני העונה על צרכים חברתיים וכלכליים אמיתיים, ובאופן שימנע מן המדינה את האפשרות העתידית לעשות שימוש מושכל במשאב זה לרווחתם ולפתרון בעיותיהם של כלל האוכלוסיה.

104.מדיניות זו מוציאה כליל מגדר הנהנים ממנה את אזרחי ישראל הערבים אשר לא נמסרו לרשותם קרקעות חקלאיות, ובמגזר בו מצוקת הדיור והמחסור בקרקע קשה במיוחד.

105.אם מצא לנכון מינהל מקרקעי ישראל לשווק קרקע לבניה במחירים כה מוזלים ובתנאים כה טובים, מדוע לא תוצע הטבה זו לכלל הציבור או למגזרים הזקוקים לה ביותר, תחת להינתן ללא מכרז והליך פומבי ראוי למספר מצומצם של מחזיקי קרקע חקלאית, אשר חלקם הגדול חדלו או מעולם לא עסקו בעיבוד חקלאי של קרקע.

106.כך נפסק בבג"צ 5023/91, פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו (2) 793, בעניין הקצאת קרקע ציבורית לעמותות ללא מכרז:

"אין אנו דנים כאן רק בפגמים נוהליים-טכניים. תוצאותיו והשלכותיו של מינהל ציבורי בלתי-תקין לפי הדוגמא שנתגלתה כאן, אינן מתמצות אך ורק בקיומו של ליקוי משרדי המצביע על תקלה אנושית מצויה שביטוייה בהפרזה בירוקרטית או בחוסר יכולת לתפקד לפי כללים מותווים מראש. את אלה ניתן לתקן על ידי הדרכה, אזהרה ושינון. התוצאות וההשלכות של מקרה כגון זה שבפנינו חמורות בהרבה, כי הן חותרות תחת האמון של האזרח ברשויות השלטון וביכולתן ורצונן לנהל ענייניהן לפי אמות מידה ממלכתיות, תוך הקפדה על הגינות ושיוויון והימנעות מניצול השררה לטובתם של יחידים או קבוצות נבחרות. חלוקתה של קרקע, שהיא רכוש הכלל, לפי אמות מידה מפלגתיות ללא פירסום והגרלה ותוך הצגה בלתי מדוייקת של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אינה יכולה, על כן, להראות כפגם פורמלי.

הרי, נמנעה בכך מראש נטילת חלק על ידי כל גורם נוסף אשר אף לו יכול להיות עניין לגיטימי בחלוקת משאבים מקרקעיים כמתואר. תופעות כאלה יוצרות אצל האזרח המצוי תיסכול ואכזבה, וכתוצאה מהם מוסקת לעיתים המסקנה המסוכנת כי ההליכה בדרך המלך היא נלעגת, והיא אך ורק נחלתם של חסרי התבונה ונטולי הקשרים הנכונים.

המקרה שבפנינו חורג, איפוא, מן התחום המינהלי-פורמלי ונוגע במישרין לחובתנו להשריש ערכים ממלכתיים ולשרש תופעות נלוזות הפוגעות בהם." (עמ' 803)

107.מסירת הקרקע ללא מכרז למחזיקים מהווה אם כן לא רק פגיעה במינהל תקין אלא מעשה הפלייה רחב היקף ביותר שספק אם יש לו תקדים בחיי מדינת ישראל. קרקעות שניתנו ברוחב יד ובמחירי חכירה אפסיים כדי לקדם את החלקאות וערכיה ותועלתה למדינת ישראל הופכים במחי יד לקפיטל נדלנ"י המביא להתעשרות אדירה של המחזיק בקרקע שלא תרם במאומה לעליית ערכה ואין בפיו כל טענה ממשית להעדפה כה בוטה מול אזרחי ותושבי המדינה האחרים.

האפליה היא אם כן מורכבת ומסועפת:

- הקרקע הינה רכוש של הציבור כולו;

- המדינה מעניקה קרקעות נרחבות לבניה רק למגזר אחד באוכלוסיה;

- אין זה המגזר שזקוק ביותר לקרקע לבניה ולפתרונות דיור;

- ממגזרים אחרים נמנעת האפשרות ליטול חלק בחלוקה זו של קרקעות לבניה;

- המגזר המופלה לטובה מקבל מעל ומעבר לצרכיו;

- ע"י מסירת הקרקעות נמנעת מן המדינה האפשרות העתידית להשתמש באותן קרקעות למתן פתרונות דיור למגזרים נזקקים, מצומצמת הרזרבה הקרקעית של המדינה, וכך מונצחת אפלייתם.

108.כאמור, גם בתוך המגזר החקלאי מתקיימת אפלייה בין חקלאים אמיתיים המעבדים קרקעותיהם באזורים שכוחי אל שקרקעותיהם מן הסתם לא יופשרו ואם יופשרו יהיה ערכם זעום, לעומת חקלאים מדומים שמזמן שכחו טעמה של עבודת כפיים המתגוררים במרכז הארץ ועובדים במקצועת שונים ומשונים, או חברות לעיבוד חקלאי, הממתינים בקוצר רוח להפשרת קרקעותיהם ולהתעשרותם המופלאה.

זכויות חברתיות

109.עתירה זו מעלה לדיון את האופן בו מחלקת המדינה את המשאבים המצויים בידה לאזרחיה, ואת זכויות האזרחים להנאה שווה והוגנת ממשאבי המדינה העומדים לחלוקה. טענות העותרת כוללות לצד טענות בדבר הפרת עקרון השוויון, סוג של טענות זכות המשתייך לענף הזכויות החברתיות מבין זכויות האדם. זכויות האדם ה"קלאסיות", כחופש הביטוי, הן חרויות, שכנגדן עומדת חובתה של המדינה שלא להתערב ולא למנוע אותן מן האזרחים. הזכויות החברתיות, המכונות גם זכויות כלכליות, הן זכויות במלוא משמעות המילה, שכנגדן עומדת חובת המדינה להעניק לאזרחיה משאבים ליצירת תנאי חיים הוגנים: עבודה, דיור, חינוך, בריאות וכד'.

110.הזכויות החברתיות עוגנו באמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966, אליה הצטרפה ישראל ואישררה אותה. סעיף 2 לאמנה מצהיר כדלקמן:

"מדינה שהיא צד באמנה זו מתחייבת לפעול, הן במאמציה היא, הן בסיוע ובשיתוף פעולה בינלאומיים, במיוחד בתחומי הכלכלה והטכניקה, עד כדי מירב המקורות העומדים לרשותה, למען הבטח, בשלבים, את השימוש המלא בזכויות שהוכרו באמנה זו בכל האמצעים המתאימים, ובמיוחד אימוצם של אמצעי חקיקה.

מדינות שהן צד באמנה זו מתחייבות לערוב לכך, כי השימוש בזכויות המובעות באמנה זו יהיה ללא הפליה מכל סוג שהוא, כגון מטעמי צבע, מין, לשון, דעה, מדינית או דעה אחרת, מוצא לאומי או חברתי, רכוש, יחוס, או כל מעמד אחר"

וסעיף 4:

"מדינות שהן צד באמנה זו מכירות, כי בהנאה מאותן זכויות שנקבעו על ידי המדינה בהתאם לאמנה זו, רשאית המדינה לסייג זכויות אלה רק באותן הגבלות כפי שנקבעו בחוק, ורק באותה מידה שהדבר עשוי להתיישב עם טבען של זכויות אלה, ואך ורק למטרת קידומה של הרווחה הכללית בחברה דמוקרטית."

סעיף 11 מעגן בין היתר את הזכות לדיור:

"מדינות שהן צד באמנה זו מכירות בזכות כל אדם לרמת חיים נאותה עבורו ועבור משפחתו, לרבות מזון, מלבושים ודיור נאותים, ולשיפור מתמיד בתנאי קיומו. המדינות כאמור ינקטו צעדים מתאימים להבטיח את מימוש הזכות האמורה, ולתכלית זו מכירות בחיוניותו של שיתוף פעולה בינלאומי מבוסס על הסכמה מרצון"

111.התחייבויות המדינות החברות באמנה הן בעלות אופי כפול. ראשית, לקדם את רמת חייה ורווחתה של כלל האוכלוסיה, תוך שימוש במירב האמצעים והמקורות העומדים לרשותה, ובאימוץ חקיקה מתאימה. שנית, להבטיח כי בחלוקת אותם משאבים לא תהיה אפליה, והם יחולקו באופן שווה בין קבוצות שונות באוכלוסיה. אם ניזכר בתורה עליה אנו אמונים זה מכבר, של שויון מהותי ולא פורמלי, הרי שעל מנת לקיים שויון מהותי, מחובתה של המדינה לא לחלק את משאביה באופן שווה לכל חלקי האוכלוסיה, אלא לתת ראשית למי שיש לו פחות, על מנת להעמידו במצב שווה לזה של יתר האוכלוסיה.

112.קיומן של חובות אלו, הדורשות השקעת משאבים ניכרים מטעם המדינה, משאבים שהינם מוגבלים מטבעם, יכול להיעשות רק על ידי ניצול זהיר של אותם משאבים, אשר יבטיח כי הם מנוצלים למטרות התואמות את קידומה של כלל האוכלוסיה ובפרט קבוצות חלשות בה, ולא מבוזבזים. שימוש בלתי מושכל במשאבים לא רק שאינו משרת את מטרות האמנה, אלא הוא גם פוגע באפשרות הגשמת מטרותיה, מאחר והוא מדלדל את סל המשאבים המוגבל העומד לרשות המדינה להגשמת מטרות אלה.

113.הקרקע היא המשאב המוגבל ביותר המצוי בידי המדינה. בניגוד למשאבים אחרים כגון כסף, מקומות עבודה, מחצבים טבעיים, אין דרך להגדיל את הכמות המצויה ממנו בידי המדינה, ע"י רכישתו או יצירתו. שטח המדינה הוא עובדה נתונה שאינה ניתנת לשינוי. על כן זהו משאב שיש לנהלו בזהירות יתרה. אמת כי ניתן גם ניתן להגדיל באופן ניכר את ניצולה של הקרקע לצרכי האוכלוסיה, ע"י תכנון מדוקדק, ניצול חוזר ובניה צפופה באזורי המגורים, אך המדיניות המתוארת בעתירה זו עושה את ההיפך הגמור, מקצה קרקעות נרחבות באופן לא מתוכנן, לבניה פרטית צמודת קרקע ובזבזנית, הרחק ממרכזי הערים והתעסוקה.

114.לתפיסתנו מדיניות מינהל מקרקעי ישראל כמתואר בעתירה זו הינה מעילה רבתי של המדינה בחובותיה. בניגוד גמור למתחייב מהאמנה, לא נעשה כלל שימוש בחקיקה לצורך קביעת מדיניות ניהול הקרקעות. היפוכו של דבר - המחוקק התפרק והתנער מסמכויותיו באשר לניהול הקרקעות ואפילו באשר לקביעת מדיניות ניהול הקרקע, והעבירן לידי מועצת מקרקעי ישראל.

115.בשימוש הבזבזני והאינטרסנטי שנעשה בקרקע חקלאית מופשרת, הניתנת ביד רחבה למחזיקי קרקע חקלאית, מוציאה המדינה מידיה את המשאב המוגבל ביותר בהיקפו, ונותרת ללא משאבים מספקים לקידומה של כלל האוכלוסיה ולדאגה לתנאי חיים ומגורים הולמים למי שזקוקים לכך ביותר, ולדורות הבאים. מעל לכל, מתנות יקרות ערך מוענקות למגזר מצומצם באוכלוסיה תוך קיפוחם ונישולם של כלל חלקי האוכלוסיה מנטילת חלק באותה חלוקה.

חוסר סבירות בשימוש בלתי מושכל במשאבי הציבור ובהעדר קריטריונים

116.הענקת חוזי חכירה ארוכי טווח בקרקע לבניה, במקרים רבים תמורת פחות ממחצית מערכה הריאלי, ובמקרים אחרים אף יותר, משמעותה עלות עצומה לאוצר המדינה, באשר לא מתקבלת כל תמורה ריאלית לערך הקרקעות. למיטב ידיעת העותרת לא נערך מעולם תחשיב של עלויות החלטות אלו של מינהל מקרקעי ישראל לאוצר המדינה, ומשמעותן הכלכלית של החלטות אלו לא היתה לנגד עיניה של מועצת מקרקעי ישראל בקבלתה את ההחלטות.

117.בימים אלו של תופעת עוני הולכת ומתפשטת ושל פערים הולכים וגדלים במצבם הכלכלי של קבוצות אוכלוסיה, ניתנות מתנות יקרות ערך למיגזר באוכלוסיה שחלקו הניכר אינו זקוק להן, והוא מהווה מקור להתעשרות מהירה על חשבון אוצר המדינה.

118.הסדר אחר להסדרת מעמדם של מחזיקים בקרקע מינהל, הוא חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט - 1998, המאפשר רכישת דירות בדיור הציבורי ע"י מחזיקיהן בתנאים משופרים, ועלותו הינה ללא ספק פחותה מעלויות החלטות המינהל, הוקפא ע"י הכנסת בטענה שהוא מטיל נטל תקציבי גדול מדי, וביצועו התאפשר רק משנעשו בו שינויים שהוזילו את עלותו, וכמובן פגעו בהטבות הניתנות לרוכשים.

119.הקמצנות בה נוהגת המדינה ביחס לדיירי הדיור הציבורי אינה עולה בקנה אחד עם רוחב היד של המינהל בכל הקשור לקרקעות חקלאיות מופשרות לבניה.

120.חוק הדיור הציבורי מהווה דוגמה להחלטה המציבה קריטריונים רלוונטיים ותנאי זכאות לקבלת הטבות. החוק בוחן כתנאי לזכאות לרכישת הדירה מספר שנות המגורים בדירה, היעדר נכסי מקרקעין אחרים ברשות הזכאי, והמענק הניתן במסגרתו מותנה בהמשך מגורים בדירה ובכך מבטיח כי מדובר אכן בפתרון מגורים ולא בניצול אפשרות לעיסקה נדל"נית גרידא.

121.החלטות מינהל מקרקעי ישראל לא עושות דבר מכל זה. אמנם קיימות אבחנות מסויימות בין סוגים שונים של מחזיקי קרקע חקלאית, אולם אין דבר בינן לבין בחינת הצורך של המחזיק בקרקע. כך לדוגמא לא נבחן אם ברשות המחזיק נכסי מקרקעין נוספים, לא נערכת כל הבחנה בין מי שאכן עיבד את הקרקע בזיעת אפיו לבין מי שרכש משק לצרכי מגורים ושיפור איכות חיים, ואין כל הגבלה על עבירות וסחירות הקרקע ועל מספר יחידות הדיור שניתן להקים עליה.

122.אין ספק כי מי שגר ועיבד קרקע חקלאית במשך שנים, ראוי שזכותו בבית מגוריו תובטח, והדבר כמובן אמור גם במחזיקי קרקע חקלאית. כל אזרח זכאי לתנאי חיים הוגנים ובכלל זאת הבטחת הזכות וההזדמנות ההוגנת לבית מגורים. אלא שמן הראוי שזכויות אלו יובטחו בהסדר הדומה במהותו לחוק הדיור הציבורי. רבים הנהנים מהחלטות אלו אינם מעבדי קרקע חקלאית עמלים, אלא אנשים שרכשו נחלות ביישובים חקלאיים, לא לצרכי חקלאות אלא לשם שיפור רמת חייהם, ומצאו עצמם אוחזים באוצר נדל"ני. כמו כן הזכויות המוענקות על ידי מינהל מקרקעי ישראל אינן מוגבלות לבית המגורים אלא לשטחים נרחבים שהיו בעבר שדות או מטעים, וניתן להקים עליהם שכונות מגורים שלמות.

123.סעיף 3א לחוק יסודות התקציב קבע, כי הטבות ותמיכות המוענקות על ידי המדינה למוסדות ציבור יוענקו על פי קריטריונים שוויוניים שיפורסמו מראש. האם כך יידרש לגבי הענקת תמיכות בשווי עשרות אלפי שקלים, אך לא לגבי הענקת הטבות בשווי מאות אלפי דולרים? העיר כבר כב' השופט חשין בבג"צ 1/98, 114 ח"כ איתן כבל נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם) בעניין בניית דירות להשכרה לציבור החרדי, כי מן הראוי שרוחה של הוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב תוחל גם על הטבות אחרות הניתנות מאוצר המדינה, ובלשונו:

"לענייננו עתה נעיר, כי הוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב עניינה הוא, אמנם, בתמיכות שהמדינה מעניקה למוסדות ציבור (כהגדרתו של המושג "מוסד ציבורי" בסעיץ 3א(א)), וממילא אין היא חלה על ענייננו. ואולם, היקש מכאן לכאן נדרש כמו-מעצמו, ולו מן הטעם שגם כאן וגם כאן מדברים אנו בהטבות הניתנות מתקציב המדינה, הטבות הניתנות באין חוק מהותי הקובע הנחיות להענקתן. אכן, יפה תעשינה הרשויות - ויפה יעשה היועץ המשפטי לממשלה - אם יחילו את רוחן ואת לשונן של הוראות סעיף 3א, בשינויים המחוייבים מן העניין, גם על הטבות כספיות שאינן ניתנות למוסדות ציבור דוקא, בהן הטבות כאלו שאנו דנים בהן עתה".

124.אין ספק, חלק ניכר של הקשיים הנובעים מהחלטות המינהל מקורם בכך שניתנה למינהל סמכות רחבה "לנהל את מקרקעי ישראל" מבלי שנקבעו בחוק כל הנחיות ועקרונות לניהול קרקעות המדינה. החלטות הנוגעות לכלל הציבור, שהשלכותיהן מרחיקות לכת כל כך, מן הראוי היו שיתקבלו בהליך של חקיקה או לכל הפחות על פי חוק מסמיך הקובע מדיניות ומדריך את מקבלי ההחלטות (בג"צ 517/99, 3267 רובינשטיין ואח' נ' שר הבטחון, בעניין גיוס בחורי הישיבות, שעוד יוזכר להלן).

אי שקילת שיקולים רלוונטיים ומתן משקל בלתי ראוי לשיקולים אחרים

125.מדיניות המינהל נושאת בחובה משמעויות מרחיקות לכת לעתיד המדינה, שלא נשקלו כיאות. ההיבטים החברתיים, התיכנוניים, האקולוגיים של הפשרת קרקעות לבניה צמודת קרקע בסמוך ליישובים קיימים, לא הובאו בפני מועצת מקרקעי ישראל ולא נשקלו כיאות מעולם. למיטב ידיעת העותרים ועל פי פרסומים לא נערך כל הליך של היוועצות בגורמים תכנוניים, במשרד לאיכות הסביבה ובגורמים דומים.

126.זהו מהלך בעל השלכות קשות מבחינה תכנונית, לטווח קצר וארוך. הוא משפיע על הרזרבות הקרקעיות הנותרות בידי המדינה, על המירקם התיכנוני, הוא מעודד בניה צמודת קרקע בסמוך ליישובים חקלאיים קיימים, ללא בחינת ההצדקה התיכנונית לכך אל מול בניה רוויה באיזורים עירוניים, וכך מעודד פירבור וביזבוז של עתודות קרקע. כמו כן קיימות השלכות רבות על אופיים של היישובים הקיימים המאבדים כך את צביונם החקלאי ומושכים אליהם מחפשי הזדמנויות נדל"ניות, יזמים וסוחרי קרקעות.

127.למרות זאת למיטב ידיעת העותרת לא נערכה כל התייעצות, ולא התבקשה או נתקבלה הסכמת גורמי התכנון הארציים, אשר על פי פרסומים בעיתונות ככל הנראה מתנגדים למדיניות זו ומכל מקום לא נתקבלה דעתם בצורה מסודרת. בע"א 5042/96, פנחס כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם), נקבע בעניין זה (ההדגשות שלנו):

"רשות מינהלית רשאית, כעניין שבשיקול דעתה - וכחלק מסמכויות העזר המצויות בידה, על פי סע' 17(א) לחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981 - להיוועץ בגורמים שונים לצורך גיבוש שיקול דעתה, בטרם תפעיל את סמכותה. האפשרות להיוועץ אף נגזרת מחובתה של הרשות להפעיל את סמכותה המינהלית בסבירות, על בסיס תשתית נתונים ראויה ולאחר שנשקלו השיקולים הענייניים. הכנת תשתית השיקולים הראויה עשויה לכלול גם קבלת מידע וחוות דעת מרשויות מינהליות אחרות"

"שקילת השיקול התכנוני, עליו חיוותה העיריה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות בטרם יוחלט על החכרת מקרקעין, וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובניה. מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם רשויות התכנון והבניה, הינן רשויות מינהליות, הפועלות מכוח חוק על מנת לשרת את אינטרס הציבור, כל רשות בתחומה היא. נוכח הזיקה ההדוקה בין ניהול מקרקעי ישראל מחד גיסא ובין היבטי תכנון ובניה המצויים בתחומן של הרשויות המופקדות על כך מאידך גיסא, מן הראוי הוא שתתקיים מידה של שיתוף פעולה בין הרשויות המוסמכות, על מנת שכל רשות תוכל להציג בפני רעותה שיקולים רלוונטיים הקשורים בתחום עליו היא מופקדת, שכן:

"השאיפה [היא] להביא בפני [בעל הסמכות] נתונים מקצועיים . . . מאותם תחומים אשר החלטתו משפיעה עליהם, שאינם בתחום טיפולו הישיר. ההתיעצות . . . באה ליצור מסגרת מסודרת שבה יישקלו כל השיקולים הרלוונטיים להחלטתו (בג"צ 1869/95 חברה להובלת דלק בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד מט (5) 559, 567)".

128.לאחר קבלת ההחלטות הנ"ל נתמנתה כאמור ועדת רונן אשר בחנה בחינה מקצועית ומקיפה את מדיניות המקרקעין באשר לקרקע חקלאית, גם מן ההיבטים התכנוניים, והמליצה המלצות בקשר לכך, אולם גם המלצות אלו לא נלקחו בחשבון ולא אומצו ע"י שינוי ההחלטות קודמות ובודאי לא ע"י שינוי המדיניות הכוללת.

129.ההשלכות הסוציולוגיות של הפרטת הקרקע החקלאית אף הן מורכבות וראויות לשיקול. העמקת הקיטוב החברתי והכלכלי, הקיפוח של קבוצות חלשות כלכלית והנצחת נחיתותן, גם כל אלו לא נשקלו ולא הובאו כלל בחשבון.

קבלת ההחלטה בפורום לא ראוי, והעדר ייצוג לאינטרסים של כלל האוכלוסיה

130.לטענת העותרים היסודות הרעיוניים והמיסוד המשפטי של הגנה על תכליתה החקלאית של הקרקע ומעמדו של המתיישב החקלאי כל כך מעוגנים בתרבות המשפטית, החברתית והאידיאולוגית של מדינת ישראל, ושינוייה הוא בעל משמעות חברתית כל כך מרחיקת לכת, עד שמן הראוי כי החלטה מעין זו תיפול באמצעות חקיקה, ותיעשה על יסוד שיקול דעת לאומי רחב הרואה את צרכי הציבור בכללותו ולא נותן עדיפות מכרעת להתיישבות החקלאית.

131.החלטות אלו, בעלות משמעות חברתית ומשפטית מרחיקת לכת כל כך שיש בה העשרה אדירה של מיגזר מסויים ומצומצם של החברה הישראלית, ללא זכות ועילה משפטית כלשהי, התקבלה כמעט בגניבה ללא דיון עקרוני של ממש בכל פורום ציבורי שהוא.

132.באם אכן החליטה החברה הישראלית להעשיר את המיגזר החקלאי בעושר עתק, כעין פיצוי ופנסיה בגין עבודתם החקלאית, מן הראוי היה שדבר זה ייעשה בהחלטה שקופה וברורה ולאחר בדיקה שאכן העשרה פלאית זו מגיעה לידי חקלאים של ממש ולא לידי ספסרי קרקעות, בעלי נחלות שמעולם לא עיבדו אותן ותופסי טרמפים אחרים.

133.החלטות מסוג זה, במסגרת משטר הקרקעות בישראל, הינן בגדר הסדר ראשוני. מדובר בהחלטה מהפכנית הקשורה לבעיות חברתיות וכלכליות קשות בישראל, ואשר בפועל מחלקת את הבעלות האפקטיבית בכרבע ממקרקעי המדינה. בשל אופיה של ההחלטה מן הראוי שהיא תתקבל ע"י המחוקק בתהליך מסודר של חקיקה המביא לדיון ציבורי ומבטיח את ייצוג האינטרסים של קבוצות שונות במדינה. הדבר תואם את שהוחלט בבג"צ בעניין דחיית גיוס תלמידי הישיבות בדבר החלטות ראשוניות שעליהן להתקבל בבית המחוקקים (בג"צ 3267,715/98 רובינשטיין ואח' נ' שר הבטחון, טרם פורסם).

134.פסק הדין אף עומד על כך שהמימד הכמותי ביישומה של החלטה עשוי להעביר אותה מתחום אי ההתערבות של בג"צ, אל תחום התערבותו. ניתן לומר אף בענייננו, כי בעת שנתקבלו לראשונה ההחלטות הנ"ל, אשר כאמור היו בעלות אופי זמני, לא ניתן היה לצפות את יישומן הנרחב והיקף הקרקעות והכספים בו מדובר, ואילו עתה מתחוורת התמונה במלוא היקפה.

135.מועצת מקרקעי ישראל הינו גוף שאין בו ייצוג לכלל הקבוצות באוכלוסיה ולאינטרסים של קבוצות אלו. על פי הוראות חוק מינהל מקרקעי ישראל מחצית מחברי המועצה ממונים ע"י הממשלה ומחציתם ע"י הקרן הקיימת לישראל. דו"ח מבקר המדינה מס' 44, שסקר את הרקע להחלטה 533 של מועצת מקרקעי ישראל, קבע כי חלק משמעותי מהאנשים שקיבלו החלטה זו היו בעלי עניין. וכך כותבת מבקרת המדינה על הגופים שקיבלו החלטה זו:

"נציגי הקרן הקיימת לישראל במועצה וכן נציגי הממשלה במועצה שאינם עובדי מדינה, הם למעשה נציגים של גורמים ומוסדות שרובם מן המגזר החקלאי. שמונה מבין עשרת חברי הוועדה לקרקע חקלאית, שהיא ועדת המשנה של המועצה, קשורים במידה זאת או אחרת למגזר החקלאי." (עמ' 221-222 לדו"ח)

הועדה החקלאית היא זאת שקיימה את הדיונים שקדמו לקבלת החלטה 533. (עמ' 241 לדוח המבקרת).

136.לאור דו"ח המבקר, שכלל ביקורת נרחבת על הרכב המועצה וכשירות חבריה, ובמיוחד על ייצוג נרחב ביותר למגזר החקלאי, במועצה ובועדה לקרקע חקלאית, נקבע בחוק כי:

חברי המועצה שהם בעלי תפקידים שלא בשירות המדינה או בשירות קק"ל ושבתפקידיהם אלה יש להם עניין במדיניות הקרקעית ( . . . ) לא יהיו יותר משליש ממספר חברי המועצה, ומהם לא יותר ממחצית יהיו בעלי תפקידים במגזר החקלאי.

137.ר' תיאור הרכב המועצה בבג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, מט (3) 133, בו נפסק כי חלק מחברי המועצה פעלו במצב של ניגוד עניינים בקבלת החלטות הנוגעות למיגזר החקלאי.

138.הצורך בתיקון החוק, וההחלטה בבג"צ מהדרין ממחישות עד כמה גדול חלקו של המיגזר החקלאי בקביעת מדיניות המקרקעין של ישראל. אל מול זאת לא קיים ייצוג לאף מגזר אחר ככזה במועצת המינהל, וזאת בניגוד לגופים ציבוריים אחרים בהם, נקבע ייצוג למגזרים שונים באוכלוסיה אשר למדיניות אותו גוף השלכה לגביהם. יש לזכור, החלטות מועצת מקרקעי ישראל אינן נוגעות אך ורק לקרקע חקלאית אלא לכל סוגי הקרקע, ועל כן לכל מגזרי האוכלוסיה עניין בה.

139.על כן המועצה אינה הגוף המתאים לקבלת החלטות הנוגעות לכלל אוכלוסיית ישראל וברורה נטייתה להיטיב עם המגזר החקלאי. החלטות הנוגעות לכלל הציבור, מן הדין שתתקבלנה בהשתתפות כלל הציבור, באמצעות נבחריו לכנסת, תוך דיון ציבורי פתוח בו מובאות העובדות והאפשרויות לידיעת הציבור כולו ומתאפשרת הבעת דעתו, ופעילות פרלמנטרית המשקפת את נקודת ההשקפה של כלל המגזרים באוכלוסיה.

אשר על כן, מכל הטעמים שפורטו לעיל, מתבקש כב' בית המשפט לקבל את העתירה וליתן צו על תנאי כמפורט ברישא של העתירה.

צו ביניים

140.כפי שפורט בהרחבה במסגרת העתירה, הרי יישום החלטות מועצת מקרקעי ישראל נשוא עתירה זו פגומה מן היסוד ופועלה הוא התעשרות שלא כדין של מחזיקים בקרקע מינהל חקלאית, תוך אפליית מיגזרים אחרים באוכלוסיה.

141.כל עיסקה המאושרת על ידי מינהל מקרקעי ישראל, כל חוזה חכירה שנחתם, תורם לתהליך זה, מהווה בסיס להסתמכות של הצד שכנגד, ומבחינה זו הינו כמעט בלתי הפיך.

142.אמת כי עתירה זו מוגשת זמן לא מועט מאז שנתקבלו ההחלטות הנ"ל, ועיסקאות לא מעטות נחתמו והן נמצאות בשלבים שונים של ביצוע. כנגד עיסקאות אלו לא מבוקש כל צו ביניים בשלב זה, וגורלן יידון בדיון בעתירה לגופה.

עם זאת, אין העתירה נגועה בשיהוי, כעולה מגוף העתירה לעיל, ונסכם כאן בקיצור:

143.קבלת ההחלטות נעשתה תחת ההצדקה של הצורך בקרקעות זמינות לבניה לצרכי שיכונם של עולים חדשים. רק ברבות הימים התברר כי הצדקה זו לא היה בה מאום, וההחלטות לא התאימו לאותה תכלית ולא שירתו אותה, והן שימשו למעשה כאמצעי להעשרת המיגזר החקלאי.

144.האירועים שהוכיחו בבירור את שינוי התכלית והמטרה של ההחלטות הם הצעת ההחלטה בדבר שינוי מדיניות קרקע חקלאית, אשר עוכבה, חוות דעת היועמ"ש ובעקבותיה העתירות בבג"צ 3939/90, 4690, אירועים אשר התרחשו בחודשים האחרונים.

145.פניית העותרת בעניין נשוא עתירה זו מיום 16.6.99 טרם נענתה לגופה, אלא רק כי הנושא יובא בפני מועצת מקרקעי ישראל לכשזו תתכנס, דבר שלמיטב ידיעת העותרת טרם נעשה.

146.כמו כן עם קבלת ההחלטות לא היה ברור היקף יישומן העתידי והיקף זה הולך ותופח כל העת עד שהכמות הפכה לאיכות ומצדיקה התערבותו של בית משפט נכבד זה.

147.העובדה שרבים נהנו כבר מפירותיהן, האסורים להשקפותינו, של החלטות אלו, אינה מהווה הצדקה להמשיך לבזבז כספי ציבור ולהעניקם, ללא שיקול דעת וקבלת החלטות ראויה, ביד רחבה באופן מפלה, ונטול קריטריונים.

148.אשר על כן מתבקש כב' בית המשפט ליתן צו ביניים כמפורט ברישא לעתירה.

149.כמו כן מתבקש כב' בית המשפט לאחד את הדיון בעתירה זו עם העתירות בבג"צ 3939/99, 4690 כמבוקש אף בבקשה נפרדת המוגשת עם העתירה.

______________ _______________

סמדר בן נתן, עו"ד אביגדור פלדמן, עו"ד

ב"כ העותרת ב"כ העותרת

minhal20