שינוי יעוד של קרקע חקלאית

ניתוח כלכלי-טיוטה

מאת: ד"ר אליהו בורוכוב, כלכלן, יועץ כלכלי.

יוני 2000

חוות דעת מומחה

שם המומחה: ד"ר אליהו בורוכוב

מענו: דרך הראשונים 39 רמת השרון.

התבקשתי לחוות את דעתי על מספר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, שעל פיהן הוענקו זכויות בעלות ערך כספי רב לחוכרים של אדמות חקלאיות, לתאר את ההחלטות, ולנסות ולאמוד את שווי ההטבות שהוענקו על-פיהן, לנסות ולהעריך מי יהנה מן ההטבות ולהעריך את ההשפעות הכלכליות שלהן.

אני נותן חוות דעת זאת במקום עדות בבית המשפט, ואני מצהיר בזאת, כי ידוע לי היטב, שלעניין הוראת החוק הפלילי בדבר עדות שקר בבית המשפט, דין חוות דעתי זאת, כשהיא חתומה על-ידי כדין עדות בשבועה הניתנת בבית המשפט.

אני בעל תואר B.A. בכלכלה מן האוניברסיטה העברית בירושלים (1961). תואר M.A. (1971) ו- PH.D. (1972) מאוניברסיטת Johns Hopkins בולטימור, מרילנד (ארה"ב).

תחום ההתמחות שלי בלימודי הדוקטורט היה קשרי הגומלין בין שימושי הקרקע, מחירי הקרקע ומערכת התחבורה.

לאחר סיום לימודי לימדתי כ- 10 שנים באוניברסיטאות תל-אביב וחיפה. לאחר מכן עסקתי בייעוץ כלכלי. כן לימדתי בתוכנית לשמאות מקרקעין באוניברסיטת תל-אביב.

זה למעלה מ- 30 שנה שאני עוסק במחקרים על אספקטים שונים של הכלכלה העירונית, וכתבתי עשרות מאמרים בנושאים אלה, ובכלל זה:

1. הגורמים המשפיעים על מחירי דירות וקרקעות.

2. הקשר בין מחירי הקרקעות ותהליך האינפלציה.

3. הקצאת קרקע למערכת התחבורה בשטחים עירוניים.

4. השפעת גל העלייה על ענף הבנייה והמדיניות הקרקעית.

על החתום:

ד"ר אליהו בורוכוב.

פתח דבר: שינוי הייעוד של קרקע חקלאית

בשנים האחרונות שונה הייעוד של אלפי דונמים של קרקע חקלאית שהוסבו לשטחי בנייה, ובדרך זאת נוצרו רווחי עתק שהגיעו למיליוני דולרים רבים. הרווחים הצטברו בידיה של קבוצה מצומצמת שהתעשרה מאד. מטרת נייר זה היא לתאר את תהליכי שינוי הייעוד של קרקע חקלאית ולנסות להגיע לאומדנים מספריים של היקף התופעה.

במעבר בין היות הקרקע בלתי מפותחת (קרקע חקלאית או אדמת בור בלתי מעובדת) לבין היותה קרקע שאפשר לבנות עליה, השווי של חלקת קרקע יכול לגדול פי מאתיים ואף יותר. קרקע חקלאית שווה כ- 5000 דולר לדונם, ולאחר שייעודה שונה ערכה יכול לגדול ל- 1,000,000 דולר לדונם.

שינוי הייעוד של קרקע חקלאית מתנהל, מנקודת ראות משפטית, בשני תהליכים משפטיים ומנהליים שונים:

א. על-פי חוק התכנון והבנייה, כל שטח קרקע שייעודו נקבע כשטח חקלאי אין לשנות את ייעודו לשימוש אחר, ובפרט לבנייה, בלי אישורה של הועדה לשמירת קרקע חקלאית, ובקיצור ולק"ח. במשך שנים עמדה ועדה זאת על המשמר, ונתנה אישורים במשורה.

המגבלות האלה חלות על כל הקרקעות במדינה, ובכלל זה על קרקעות בבעלות פרטית (יהודית או ערבית) ועל הקרקעות בבעלות ציבורית שבניהול מינהל מקרקעי ישראל. לצורך חוק התכנון והבנייה הוגדרו כקרקעות חקלאיות לא רק שטחים בעיבוד חקלאי אלא גם כל שטחי היער, הבור והטרשים[1].

ואולם מראשית שנות ה- 90 ובעקבות גל העלייה מברית המועצות הפעילה הממשלה לחצים כבדים על מוסדות התכנון ועל הולק"ח. כתוצאה מכך, "הפשירה" הולק"ח עשרות אלפי דונמים, כלומר אישרה להסב לבנייה שטחים בני עשרות אלפי דונמים. לפי נתונים שפורסמו על-ידי שלאין הופשרו לבנייה בשנים 1990-1998 434,000 דונם של קרקע חקלאית[2].

נתון זה מוגזם כנראה, וזאת עקב קיומם של רישומים כפולים במקרים בהם שטח אחד הופשר פעמיים. הדבר קורה כאשר יוזם של תוכנית מתחרט ומבקש לאשר תוכנית אחרת על אותו שטח, וכך יכול לקרות ששטח אחד יכול להיות "מופשר" פעמיים. מרדכי כהן (קדמון) ראש הרשות לתכנון ופיתוח במשרד החקלאות טען ביום עיון שהתקיים במאי 1999 כי ב- 20 השנים האחרונות הופשרו לבנייה 150,000 דונם חקלאיים בלבד[3].

אין בידינו נתונים על חלוקת השטחים המופשרים הללו לפי הבעלות, כלומר כמה מהם מצויים בבעלות פרטית (יהודית וערבית) וכמה בבעלות ציבורית. עם זאת, נזכיר כי על-פי נתונים חלקיים המתייחסים רק להפשרות בשנים 1990-1991, שבהן הופשרו כ- 60,000 דונם, כרבע מן השטח שהופשר, כלומר כ- 15,000 דונם, היה בבעלות פרטית[4].

בין השאר "הופשרו" לבנייה אלפי דונמים של קרקע חקלאית פרטית במושבות הותיקות, כגון: חדרה, רעננה, הוד השרון, נס ציונה, רחובות, גן יבנה, כפר יונה ועוד.

חלק גדול מן ההרשאות הללו עדיין לא מומש, ובעלי הקרקע עדיין משהים את מימוש הבנייה מתוך ציפיה שבעתיד יוכלו להרוויח יותר כתוצאה מעליית המחירים.

ב. בנוסף על כך, לגבי קרקעות חקלאיות בבעלות ציבורית המנוהלות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, אם רוצים לבנות עליהן יש לקבל את הסכמת הבעלים, קרי המדינה או קרן קיימת לישראל.

בעיקרון, לפי ההחלטות הראשונות של מועצת מקרקעי ישראל כשנוסדה, ולפי חוזי החכירה שעל-פיהם קיבלו החקלאים את הקרקע, אם ישונה ייעודן, חוזי החכירה מתבטלים, והקרקע צריכה לחזור לחזקת המינהל. אחרי שהקרקע היתה חוזרת לחזקתו, יכול היה המינהל להחכירה מחדש לפי המחיר והתנאים בייעודה החדש. כך נהגו עד 1992. החקלאים היו מקבלים פיצוי על השקעותיהם בקרקע, כגון עבור עצי פרי שניטעו בה וצינורות השקיה שהונחו. הרווח מעליית ערך הקרקע עקב שינויי הייעוד היה מגיע לקופת מינהל מקרקעי ישראל.

החקלאים קיבלו את הקרקעות האלה על מנת לעבדן ולהשתמש בהן לחקלאות. על פי החלטות הממשלה מ- 1965, ועל-פי ההחלטות הראשונות של מועצת מקרקעי ישראל, ועל פי חוזי החכירה, אם מפסיק חקלאי לעבד את הקרקע או אם ישונה ייעודה, עליו להחזירה למינהל מקרקעי ישראל.

עליית ערך הקרקעות והיווצרות התנאים הכלכליים המאפשרים את שינוי ייעודן איננה תוצאה של מאמציהם של החקלאים או של יוזמתם, אלא הינם תוצאה של גידול האוכלוסיה, קליטת העלייה והצמיחה הכלכלית, והשקעת אמצעים על-ידי המדינה. התעשרות בודדים בשל עליית ערך הקרקע שאינה פרי יגיעה אישית או השקעה אישית, עשויה להיחשב על-כן כהתעשרות בלתי מוצדקת.

בעשור האחרון, נוצרו מספר מסלולים שבהם חקלאים שחכרו קרקע למטרת עיבוד חקלאי קיבלו ממינהל מקרקעי ישראל זכויות בנייה על קרקע בבעלות ציבורית. המשמעות היא העברת רכוש בהיקף גדול מאד מרשות ציבורית לידיים פרטיות.

בהמשך ייסקרו כאן אחדים מהמסלולים האלה:

א. המסלול העיקרי הוא הענקת זכויות לבנייה מסחרית על קרקעות בבעלות ציבורית, המבוססת על החלטות 533, 611, 666, וכן 727 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל.

ב. "הרחבת המושבים", המבוססת על החלטות 612, 692 ו- 737 של מועצת מקרקעי ישראל.

ג. פיתוח של מקורות תעסוקה- בנייה של מפעלי תעשייה, בתי הארחה, ומבנים אחרים, ליצירת תעסוקה ומקורות הכנסה.

כמו כן קיימים מסלולים נוספים, ואף בנייה תוך הפרת החוק.

1. בנייה מסחרית בקרקע ציבורית: החלטות 533, 611, 727.

החלטות 533 ו- 611

ב- 11 למאי 1992, ערב הבחירות לכנסת, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה מרחיקת לכת, ששינתה את דמותו של משק הקרקעות בישראל, וחוללה תפנית במדיניות הקרקע והתכנון.

עד לקבלת החלטה זאת, חקלאי שהחזיק בחכירה בקרקע של מינהל מקרקעי ישראל, שייעודה שונה מקרקע חקלאית ליעוד אחר, בעיקרון, היה צריך להחזיר את הקרקע לחזקת המינהל תמורת פיצוי עבור השקעותיו בטיוב הקרקע, בנטיעת עצי פרי, בהקמת מיתקנים חקלאיים על הקרקע וכו'.

החלטה זו, שמספרה 533, העניקה לחוכרי קרקע חקלאית, שייעודה שונה, זכות לפתח את הקרקע בייעודה החדש, מבלי שיידרשו להחזירה למינהל מקרקעי ישראל. נקבע, כי תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% משווי הקרקע, יקבלו החוכרים זכויות בקרקע כאילו שילמו עבורה 91% מערכה[5].

החלטה זו נתפסה ע"י חוכרי הקרקע החקלאית וע"י קבלנים וחברות בנייה כפתח לעיסקאות רווחיות מאד להסבת קרקעות חקלאיות לבנייה. אל היישובים החקלאיים באזורי המרכז, ובאזורים הסמוכים לערים, זרמו הצעות רבות לעיסקאות.

החלטה 533 קובעת כי אישור העיסקה מותנה במתן הרשאה לשינוי הייעוד מאת רשויות התכנון. חקלאי שרצה להסב את יעוד הקרקע לבנייה נדרש לקבל אישור מאת הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ולעיתים מזומנות גם מהמועצה הארצית לתכנון. רק עם קבלת אישורים אלו, יכול היה לפנות למינהל ולבקש את הסכמתו להתקשרות עם יזמים לשם בנייה על הקרקע.

בפועל, ברבים מהמקרים התבצעו העיסקאות בקרקעות שאינן מיועדות לבנייה על-פי תוכניות המיתאר הארציות והאזוריות. זאת ועוד, יעודן של רבות מהקרקעות הללו כלל לא היה אמור להשתנות. זאת, מאחר והסבתן לבנייה היתה מנוגדת תכלית הניגוד לרוח התוכניות הארציות והמחוזיות.

הכנת תוכניות והגשתן לרשויות התכנון, וכן העסקת עורכי דין ושתדלנים שתפקידם להביא לאישור התוכניות, מחייבות השקעה ניכרת ומתמשכת של אמצעים. על כן, החוכרים, היזמים והמתווכים היו מעונינים, שהסכמת המינהל תינתן מראש, עוד טרם אישור התוכניות. בלחצם הוחלפה החלטה 533 באוקטובר 1993. ההחלטה החלופית, 611, מסמיכה את המינהל להחליט, עוד טרם שונה יעודה של הקרקע, אם יסכים לכך שהחקלאי בעל זכויות החכירה בקרקע, יבנה בה כיזם אם ישונה יעודה. החלטה 611 הגדילה עוד יותר את כדאיותה של הסבת קרקע חקלאית לבנייה.

החוכרים והגורמים המתווכים הפיקו בגין החלטות אלו רווחים נאים. יו"ר התאחדות הקבלנים, מר מרדכי יונה, ציין כי בחלק מהעיסקאות שנעשו על-פי החלטות אלו התחייבו החקלאים להעביר לידי המתווכים ועורכי הדין עד 18% מיחידות הדיור שייבנו על הקרקע [הארץ, 3.5.94][6].

בשל הכדאיות הכלכלית הגבוהה של העיסקאות, מושבים וקיבוצים רבים, והיזמים איתם התקשרו, קידמו תוכניות בנייה בהתעלם מתוכניות המיתאר הארציות. הם תכננו בנייה על משבצות קרקע שאינן מיועדות לבנייה, וניסו מאוחר יותר להפעיל לחץ על ועדות התכנון, בכדי לאשר את התוכניות.

ההסכמה המוקדמת של המינהל איפשרה לחקלאים וליזמים להתקשר עוד טרם שינוי יעודה של הקרקע. מאוחר יותר נעשה בהסכמת המינהל שימוש כאמצעי לחץ על ועדות התכנון.

במקרים מסויימים הועלתה האפשרות, כי הופעל לחץ בלתי נסבל על רשויות התכנון, בכדי שתסכמנה לבנייה החורגת מתוכניות המיתאר המחוזיות. זאת, גם במקרים בהן עלולה התוכנית להביא לנזק סביבתי בלתי הפיך, ולשיבוש התפרוסת המרחבית של הבנייה והפיתוח[7].

ביקורת מבקר המדינה על ההחלטות

מבקר המדינה מתח ביקורת קשה על תהליך קבלת ההחלטה 533 במועצת מקרקעי ישראל. לדברי המבקר:

"קודם לקבלת ההחלטה במועצה, ולנוכח הטענה בדבר מחסור בקרקע זמינה במרכז הארץ, ראוי היה שהמינהל יביא לידיעת המועצה את מירב הנתונים הנוגעים למצאי הקרקע וזמינותה, ויציג לפניה תמונת מצב מלאה ככל האפשר. כמו כן ראוי היה שהמינהל יעלה לפני המועצה גם כמה דרכי פעולה חליפיות או משלימות, להגדלת היצע הקרקע הזמינה לבנייה. דבר זה לא נעשה"[8].

המבקר מביא רשימה ארוכה של דוגמאות לנתונים חשובים שלא הובאו לידיעת המועצה, וביניהם:

"באותו מועד היו בידי המינהל באזור מרכז הארץ קרקעות שלא היו לגביהן בעיות של פינוי חוכרים ומחזיקים, ושפוטנציאל הבנייה עליהן הוא כ- 129,000 דירות".

"בתזכיר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה […] שהגיש באוקטובר 1992 מי שכיהן עד סוף 1991 כמנהל המינהל, צויין, כי אין מקום לשינוי יעודן של קרקעות חקלאיות בהיקף גדול במרכז הארץ. לדבריו, היו באותו זמן רזרבות קרקע לבנייה למגורים במרכז הארץ בשטחי טרשים שבאזורי הגבעות (מודיעין, יישובי הכוכבים, וכד')"[9].

תיקון ההחלטות: מ- 611 ל- 727

במרץ 1994 הגיעו כנראה ראשי האוצר ומינהל מקרקעי ישראל למסקנה, כי החלטה 611 גורמת נזק רב, ויש להשעותה. מנהל ממ"י, מיכאל ורדי, כתב לשר הבינוי והשיכון: "ההחלטה יוצרת לחץ לשינוי ייעוד קרקעות שאינן תואמות תוכניות מיתאר, איבוד שליטה של המינהל ומשרד השיכון לגבי אופי התכנון ואכיפת הביצוע"[10]. באפריל 94 החליטה מועצת המינהל להשעות את ההחלטה.

ראוי להעיר, כי ביוני 1994 אישרה מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה מיוחדת (659) 16 בקשות לשינוי ייעוד בהתאם להחלטה 611, אשר היו תלויות ועומדות במועד בו הוקפאה החלטה זו. כן הוקמה ועדה בראשות ממ"י, שדנה בהמשך ביצוע עיסקאות שאושרו ע"פי החלטות 533 ו- 611, טרם שהחלטות אלו בוטלו. ועדה זו דנה ביותר מ- 100 בקשות, ואישרה 29 עיסקאות המגלמות אפשרות בנייה של למעלה מ- 15,000 יחידות דיור. היא סיימה את עבודתה בפברואר 1995[11].

ב- 19/9/94 נתקבלו במועצה שתי החלטות (666 ו- 667) שקבעו סדרים חדשים באשר לשינוי הייעוד של קרקע חקלאית. זאת, לאחר התדיינות ממושכת במינהל ובקרב גורמים בעלי עניין. בהחלטות אלו נקבע כי שינוי היעוד יתבצע ביוזמת המינהל. הפיצוי לחקלאים בגין שינוי ייעוד יהיה בשיעור 27% במרכז הארץ, ו- 29% באזורי הפריפריה. הפיצוי יינתן באמצעות הקצאת אחוזים מהקרקע, או מן השווי של הקרקע בייעודה החדש[12].

מספר גורמים עתרו לבג"צ בטענה כי הם נפגעים מהיבטים שונים של ההחלטה. בעקבות העתירות נאלצה מועצת מקרקעי ישראל לקבל ב- 3.7.95 החלטה מתוקנת (727). החלטה זו שמרה על הכלל לפיו חקלאים המחזיקים בקרקע חקלאית "בתנאי נחלה" יקבלו פיצוי בשיעורים הנזכרים בגין שינוי ייעוד.

יצוין גם, כי החלטה 666 קבעה, כי "חברה לעיבוד חקלאי", החוכרת קרקע, תהיה אף היא זכאית ל"פיצוי" בגין שינוי ייעוד הקרקע. הפיצוי שנקבע לחברות אלו היה בשיעור של מחצית מהפיצוי שניתן למתיישבים "חוכרי נחלות": 13.5% במרכז הארץ, ו- 14.5% באזור עדיפות א'. תנאים דומים נקבעו גם בהחלטה 727, שהחליפה את החלטה 666.

אחת מן הגדולות שבחברות לעיבוד חקלאי – חברת מהדרין, שבחכירתה 15,000 דונם- עתרה לבג"צ כנגד החלטות אלה, וזאת עקב ליקויים שמצאה בהן ובתהליך קבלתן. עתירה זו עודה תלויה ועומדת.

ועדת רונן

באוקטובר 1996 מינה שר התשתיות וועדה, שתפקידה היה להמליץ על מדיניות בתחומים הנוגעים למינהל מקרקעי ישראל (ועדת רונן). הוועדה בחנה את הנושא, והגישה את מסקנותיה ב- 7.4.97[13].

הועדה הדגישה את ההשלכות השליליות של החלטה 727, כמו גם של אחותה 737. היא קבעה כי החלטה זו כמעט ולא תרמה להתמודדות עם צרכי העלייה, ואף לא להוזלת מחירי הדיור[14].

ייתר על כן, הועדה מנתה את המגרעות של הליכי ההפשרה המזורזים לפי 727. היא קבעה כי המשך המגמות שנסתמנו באותה עת, עלול לגרום בין השאר לתוצאות הבאות:

"תתבצע נגיסת קרקע חקלאית באופן בזבזני על חשבון רזרבות קרקע לדורות הבאים ועל חשבון השטחים הפתוחים.

ייגרמו נזקים אקולוגיים, בעיות במשק המים ואיכות החיים"[15].

הועדה הזהירה כי המצב "עלול להביא לקריסה כללית של מערכות התשתית, התחבורה, הביוב ואיכות הסביבה"[16].

הועדה קבעה גם, ששיעורי ה"פיצוי" לחקלאים על-פי החלטה 727 אינם צודקים. היא המליצה להקטין את שיעור הפיצוי הניתן במרכז הארץ מ- 27% ל- 20%. לעומת זאת, הומלץ על הגדלת שיעורי הפיצוי בפריפריה ל- 30% באזור עדיפות ב' ול- 40% באזור עדיפות א'.

אומדן ערך ההטבות על-פי 533 ו- 611

על-פי החלטות 533 ו- 611 , הגורם החקלאי או היזם איתו התקשר שילמו למינהל מקרקעי ישראל 51% מערכה של הקרקע, אך קיבלו זכויות בקרקע כאילו שילמו את מלוא שוויה. כלומר, המינהל העניק להם את הקרקע בכמחצית משוויה. זאת ועוד, גובה התשלום נקבע על-פי שווי הקרקע, כפי שהוערך ע"י השמאי הממשלתי. הערכות אלו היו לא אחת מוטות כלפי מטה: סביר כי בפועל היה שווי הקרקע גבוה יותר[17].

ברשישת ופייטלסון (1998) מצאו, כי בשנים 92 עד 94 התבצעו 96 "יוזמות" של העברת זכויות בקרקע על-פי החלטות 533 ו- 611. שטח הקרקע שהזכויות בו הועברו לחקלאים או למי מטעמם היה 41,255 דונם.

בהיעדר נתונים מפורטים על היישובים בהם הועברו הזכויות, קשה לאמוד במדוייק את שווי ההטבות הללו. יחד עם זאת, ניתן לבצע הערכה גסה, שבה תחום הטעות גדול. לשם כך, ניתן להניח ברמה גבוהה של סבירות, כי השווי הממוצע של הקרקעות הנדונות לא היה נמוך מ- 200,000 דולאר לדונם[18].

מכאן, ניתן להסיק כי שווי השטחים שהזכויות בהם הועברו היה כ- 8.2 מיליארד דולאר. ההטבה שהוענקה למיגזר החקלאי וליזמים שהתקשרו איתו היתה לפיכך כ- 4.1 מיליארד דולאר.

מדובר, כאמור, בהערכה גסה בלבד. ברור שבחלק מהשטחים שהחלטה זו חלה עליהם שווי הקרקע נמוך יותר, ובחלק גבוה יותר.

כך, למשל, במסגרת עיסקה בשטחי קיבוץ רמת רחל שבדרום ירושלים, הועברו הזכויות בכ- 300 דונם שבין תלפיות לבין ארמון הנציב- שטח עירוני לכל דבר. ניתן להעריך ברמה גבוהה של בטחון, כי שווי הקרקע היה גבוה בהרבה מ- 200,000 דולאר לדונם. למעשה, באדמות רמת רחל נעשתה עיסקה לפי שווי קרקע של למעלה מ- 800,000 דולר לדונם[19].

התחלקות ההטבות בין הנהנים

ההטבות שנגזרו מעיסקאות ע"פ החלטות 533 ו- 611 לא התחלקו באופן שווה בין הנהנים מהן. ראשית, גודל השטח שהזכויות בו הועברו לא היה אחיד. ב- 8 מתוך 96 עיסקאות, הועברו זכויות בשטח של 1,000 דונם או יותר. ב- 47 מקרים היה גודל השטח 100-500 דונם. ב- 19 עיסקאות הועברו הזכויות בשטח של פחות מ- 100 דונם[20]. שנית, גם מחירי הקרקע באזורים השונים נבדלים זה מזה באורח ניכר.

רבים מהנהנים מן ההטבות לא היו קיבוצים ומושבים, כי אם חברות בנייה וחברות חקלאיות שחכרו קרקע מהמינהל. עו"ד אבישי ספיר, היועץ המשפטי של המינהל, אמר בועדה ממשלתית כי מתוך 150 בקשות ליזמות על קרקע חקלאית שהוגשו למינהל ע"פי 611, טרם הקפאתה, רק 10 הוגשו ע"י קיבוצים ומושבים. שאר המגישים היו חברות או אנשים פרטיים[21].

כדוגמא, נציין את העיסקה שנעשתה ב"פרדס רסקו" באור יהודה. הפרדס היה שייך לחברת "ישרס", שהיתה לפני שנים חברת-בת של "רסקו". הפשרת הקרקע אושרה ב- 1990, והפרוייקט היה מתבצע גם בהעדר החלטה 533. השטח הועבר לחברות בנייה אחרות, ובאתר נבנית שכונת "נווה סביון", ובה 2500 יחידות דיור. מתוכן נבנו עד כה כ- 1700.

בפועל, חלק גדול מהרווח הנובע מהפשרת קרקעות חקלאיות אינו מגיע לידי החקלאים, אלא לידי "מתווכים", עורכי דין ויזמים בעלי קשרים מתאימים. עיתון "הארץ" מיום 31.5.99 מנה מספר "מתווכים" כאלה:

· עו"ד שרגא בירן קנה לעצמו שם של מי שנהנה מעמלות גבוהות במיוחד בעיסקאות אלו. הוא היה מעורב בעיסקאות גדולות, ובהן עיסקת רמת רחל ( 1300 דירות), עיסקת מושב גאליה שליד רחובות (2500 דירות), ועיסקת גליל-ים (בה תוכננו 2500 דירות).

· אנשי העסקים הקבלן דוד אפל ועו"ד דרור חוטר-ישי יזמו מספר עיסקאות במסגרת חברת "מגדלי הזוהר". הם רכשו את הקרקעות לבניית פרוייקט הנדל"ן הענק גני אביב, ליד לוד. עיסקה אחרת, שנחתמה עם מושב גינתון, הסמוך ללוד, לא אושרה.

· חברות בשליטתו של איש העסקים והיזם אליעזר פישמן נכנסו לשותפות עם הקיבוצים גבעת השלושה והחורשים. הקיבוצים יוצגו בעיסקה זו ע"י עו"ד שרגא בירן.

· חברת סי.פי.אם, בבעלות עמיקם אורן, מנכ"ל משרד הבינוי לשעבר, פעילה בעיקר בבנייה של שכונות במסגרת הרחבה של קיבוצים ומושבים.

· חברת קלד"ש, בבעלות אהרן דוברת, שרם וקלנר, חתמה על מספר עיסקאות, בין היתר עם מושב בית זית (700 יחידות דיור), עם קיבוץ עמיעד (מיזם בתחום המסחר והתיירות), ועם מושב בית חרות (מיזם בתחום המסחר).

אומדן ההטבות על-פי החלטה 727

על-פי החלטה 727, כאמור, חקלאי המוותר על שטח חקלאי שחכר, וייעודו שונה, יהנה מן הזכות לנצל 27% מן השטח בייעודו החדש. לחילופין, הוא יקבל 27% מן התמורה הכספית שתתקבל ממכירת השטח. החלטה זו חלה על מאות אלפי דונמים.

בכדי להעריך באופן גס את שוויין של ההטבות שיוענקו על פי החלטה זו, אם תישאר בתוקפה, במהלך 10 השנים הבאות, נניח כי בעשור הבא תוחל ההחלטה על 500,000 דונם, דהיינו 50,000 דונם בשנה.

אומדן זה אינו מופרז: כאמור, בשנים 1990-1997 "הופשרו" בידי הולק"ח יותר מ- 50,000 דונם מדי שנה. אדריכלית דינה רצ'בסקי, מנהלת מינהל התכנון, העריכה כי עד שנת 2020 "יופשרו" 1.5 מליון דונם קרקע חקלאית[22].

מאחר וקשה להעריך ממוצע כולל של עיסקאות שיתבצעו במגוון אזורים בעתיד, נביא כאן שני אומדנים אפשריים הנראים בגבולותיו של תחום הסבירות:

· אם נניח כי השווי הממוצע של הקרקעות שיופשרו יהיה 200,000 דולר לדונם, מדובר בקרקעות בשווי העצום של 100 מיליארד דולר. חלקם של החקלאים (27%) יהיה 27 מיליארד דולר.

· בהנחה שהשווי הממוצע של הקרקעות יגיע עד 300,000 דולר לדונם, יגיע שווין הכולל לסך 150 מיליארד דולר. חלקם של החקלאים ברווחי ההפשרה, המחושב לפי 27%, יגיע ל- 40.5 מיליארד דולר.

כחיזוק לדעה, כי אומדנים אלה אינם גבוהים, אביא מספר נתונים על מחירי קרקעות שהתקבלו במכרזי מינהל מקרקעי ישראל בשנתיים האחרונות:

מחירי קרקע במיכרזים[23]

אלפי דולרים לדונם

הערות	הוצאות פיתוח	מחיר הקרקע	תאריך	היישוב
נווה רבין	380	673	8.2.2000	אור יהודה
נווה רבין	238	404	8.2.2000	אור יהודה
	40	256	21.12.99	אשדוד
	46	281	17.2.99	אשדוד
	180	310	23.3.99	מודיעין
	185	283	10.2.2000	מודיעין
	168	340	16.2.2000	נתניה
	195	322	16.11.99	קרית ביאליק
	97	228	24.11.98	ראש העין
	אין נתון	246	13.7.98	ראש העין

על מנת להביא חיזוק נוסף להערכה זו, נזכיר כי העיסקה באדמות נצר סירני, בפרדס ליד רחובות, נעשתה על-פי שווי של 480 אלף דולר לדונם. עיסקאות לפי החלטות אחרות נעשו אף בשווי גדול יותר, כגון עיסקת רמת רחל שנתבצעה לפי שווי של למעלה מ- 800 אלף דולר לדונם. עיסקה בין חברת אזורים למושב כפר מל"ל נתבצעה לפי שווי של כ- 600 אלף דולר לדונם[24].

יצויין כי השווי המחושב אינו זהה לשוויה של הקרקע במכירה מיידית. בחישוב ערכה של קרקע הנרכשת היום, ותופשר רק בעוד 10 שנים, יש לקבוע את שוויה העתידי הצפוי, ולהפחית ממנו את הוצאות החזקתה. הוצאות ההחזקה הן בעיקר ריבית, שתשולם משך 10 שנים. למשל, אם נניח ריבית ששיעורה השנתי 5%, הרי קרקע שתהיה שווה בעוד 10 שנים 100,000 דולר, שווה היום רק 62,000 דולר. ואם נניח ריבית ששיעורה 7%, יגיע שוויה היום רק ל- 50,800 דולר. לכן, סוחר קרקעות יסרב לשלם עבור קרקע העומדת להיות מופשרת יותר ממחצית שוויה העתידי בעת ההפשרה. על מנת להרוויח יותר מ- 7%, עליו לשלם סכום נמוך בהרבה.

ואולם, בכדי לחזות את השינויים שיחולו בחלוקת ההכנסה והרכוש בישראל בעשורים הבאים, יש להביא בחשבון את כל השווי העתידי של הקרקעות הנדונות, שהוא גבוה בהרבה מסכומי הכסף העוברים מיד ליד כיום. ההון העצום הזה עתיד לעבור לידי מספר קטן של יחידים.

"הסדר החובות" של הקיבוצים

על-פי הסכם בין המדינה, הבנקים והקיבוצים חלק מן הרווח משינוי הייעוד של הקרקעות החקלאיות שבחכירת הקיבוצים ישמש להחזר חלק מן החובות של הקיבוצים לבנקים. עוד ב- 1992 המריץ בנק ישראל להמיר חלק מחובות הקיבוצים כנגד קרקע, וזאת מתוך דאגה לבנקים, שאחרת היו נאלצים למחוק חלק מן החובות האלה כחובות אבודים.

נתהווה הסדר, שאיפשר לקיבוצים להינות מהסדר חובות נוח. בשנת 1999 פורסם, כי 57 קיבוצים שבחכירתם קרקעות בעלות פוטנציאל מסחרי ימסרו לידי המינהל 21,860 דונם. זאת, בתמורה למחיקת חוב בסכום של 4.5 מיליארד ש"ח. על-פי פרסום מאוחר יותר באשר לאותו הסכם, 55 קיבוצים ימסרו למינהל 25,000 דונם, ובתמורה יימחק להם חוב בסך מיליארד דולר[25].

הסדר החובות יתבצע על-פי החלטה 727, ועל כן 27% מהערך הכולל יועבר לכיסוי חובות הקיבוצים. היתרה בסך 73% תגיע לידי מינהל מקרקעי ישראל. התמורה ממכירת הקרקע תתחלק בין הממשלה (65%) והבנקים (35%).

הקיבוצים השותפים להסדרים אלו מצויים חלקם במרכז, כגון געש, ברקאי ומשמר השרון, וחלקם בפריפריה, מאלונים וסער בצפון, ועד בית גוברין ושדה יואב בדרום. מהנתונים ניתן ללמוד, כי הקרקעות הוערכו בשווי ממוצע של 148,000 דולר לדונם.

מהפרסומים הנוגעים להסדר ניתן ללמוד על ערכן של משבצות קרקעות נדונות. כך, למשל, באחד הפרסומים דווח, כי 4 קיבוצים בצפון מסרו למינהל 1000 דונם קרקע. הקיבוצים שדות ים, בית אורן, רמת השופט ומגידו מסרו למינהל קרקע באזורי בנימינה, יוקנעם וטירת הכרמל. בתמורה נמחק להם חוב בסכום של כ- 125 מליון דולר[26]. כלומר, שווי הקרקעות הוערך בכ- 460,000 דולר לדונם.

מי נהנה מן ההטבות?

רק חלק מן הרכוש שהועבר ושיועבר ל"חקלאים" ע"י הענקת זכויות בנייה על קרקע חקלאית על-פי החלטה 727 והחלטות דומות יגיע לידי החקלאים. חלק ניכר יגיע לידיים אחרות.

א. החקלאים:

בארץ כ- 410 מושבים, 267 קיבוצים ו- 42 מושבים שיתופיים[27]. נכון לסוף 1995 היו בידי הקיבוצים והמושבים השיתופיים 1.693 מיליון דונם, ובידי המושבים 1.354 מיליון דונם[28]. בסוף 1995 היו בקיבוצים כ- 57,000 חברים, במושבים השיתופיים כ- 4300 חברים, ובמושבים 28,500 "נחלות". (החברות במושבים היא משפחתית, וכל חבר מחזיק "נחלה")[29]. רק החברים יהיו שותפים לרווחים מהפשרת הקרקעות.

רק הקיבוצים והמושבים הנמצאים באזורים מרכזיים בארץ עשויים להפיק רווחים גדולים מהפשרת הקרקעות. במחוז המרכז 31 קיבוצים ו- 130 מושבים. במחוז ירושלים 8 קיבוצים ו- 41 מושבים. במחוז חיפה 23 קיבוצים ו- 22 מושבים. כלומר, במחוזות אלו רק כשליש מכלל הקיבוצים והמושבים בארץ[30].

המושבים והקיבוצים באזורים אלה עשויים להרוויח מהפשרת הקרקעות רווחי עתק. אם שטחה של כל נחלה באזור המרכז הוא כ- 40 דונם, פירושו שלפי שווי של 300,000 דולר לדונם, השטח שווה כ- 12 מיליון דולר. כל משפחה באותם מושבים וקיבוצים שאושרו להם הפשרות לפי החלטה 611 קיבלה מענק בשווי של כחצי מהסכום הזה. לפי החלטה 727, כל משפחה תקבל במענק רכוש בשווי של 27% משווי השטח הנ"ל, כלומר כ- 3.25 מיליון דולר.

ב. הבנקים:

קבוצה נוספת של נהנים הנה הבנקים הגדולים. כאמור, 55 קיבוצים העבירו לממשלה כ- 22,000 דונם על חשבון "הסדר החובות". את התמורה והרווח מן המכירה יקבלו הממשלה והבנקים. הבנקים קיבלו 65% מסך של 4.5 מיליארד שקל עבור מחיקת החובות. הם עתידים לקבל 35% נוספים שעה שהקרקעות יימכרו.

ג. המתווכים:

קבוצה שנייה של נהנים הם המתווכים בעלי הקשרים וחברות השקעה שמגיעות להסדרים ולהסכמים עם החקלאים בעלי הזכויות בקרקע. במקרים רבים נחתמים ההסכמים בין יזם או משקיע ממולח לבין יישוב, המצוי בלחצים בשל חובות מעיקים. תושבי היישובים אינם בקיאים ברזי שוק המקרקעין, ואינם יודעים את הערך האמיתי של קרקעותיהם. על כן, בחלק מהמקרים עולה מן הפרסומים האפשרות, שהחקלאים זכו לקבל רק 10-20% בלבד מהערך הריאלי של זכויותיהם.

ד. החברות לעיבוד חקלאי:

בידי חברות גדולות לעיבוד חקלאי ואריזת פרי למעלה מ- 40,000 דונם בחכירה ממינהל מקרקעי ישראל. הקרקע הוחכרה להן לשם נטיעת פרדסים ועיבודם. המדובר בעיקר בחברות מהדרין –פריאור (כ- 15,000 דונם) ויכין-חק"ל (שלה שטח דומה).

על-פי החלטה 727, כאשר מופשר שטח בחכירתן, מקבלות חברות אלה רק 13.5% מזכויות הבנייה על השטח (ולא 27%). כאמור, חברת מהדרין ערערה על ההחלטה.

לפי הערכתו של דוד מילגרום, מנהל אגף התקציבים באוצר, שווי הקרקעות האלה אם יופשרו לבנייה יהיה בממוצע 300,000 דולר לדונם[31]. כלומר, מדובר על רכוש עתק ששוויו כ- 12 מיליארד דולר. אם תקבלנה חברות אלו רק 13.5% מן הרכוש, מדובר ב- 1620 מיליון דולר. אם תקבלנה 27% כפי שתובעת מהדרין יזכו ברכוש בשווי כ- 3240 מיליון דולר.

חברת "מהדרין" נמצאת בבעלות חברת "נכסים ובניין" מקבוצת דיסקונט השקעות". חברת "יכין-חק"ל" נמצאת בבעלות איש העסקים סמי שמעון שקנה את החברה ב- 1991 מן הסוכנות היהודית וחברת העובדים תמורת 4 מיליון דולר.

נתונים על עיסקאות

אין בידינו נתונים מלאים ומפורטים על העיסקאות שנעשו בקרקעות חקלאיות על-פי החלטה 727. עם זאת, התפרסמו בעיתונות עיסקאות לא מעטות, שנחתמו בין מושבים וקיבוצים לבין חברות בנייה.

הידיעות הן ידיעות עיתונאיות, ויש כמובן להתייחס אליהן בזהירות. אין לנו דרך לבדוק אם הן מהימנות ומדויקות. ובכל זאת, אפשר ללמוד מן המעט שהתפרסם בעיתונים ולהסיק מספר מסקנות:

א. קיימים הבדלים עצומים בין התמורה לדונם קרקע ביישובים השונים. חלק מן ההבדלים יכולים להיות מוסברים על-ידי ההבדלים הגאוגרפיים: המרחק מן המרכזים העירוניים וגורמים אחרים המשפיעים על מחירי הקרקע.

ב. חלק מהעיסקאות התבצעו לפי שווי קרקע גבוה ביותר, וחלק מהיישובים זכו לקבל במסגרתן סכומים המגיעים עד מאות מליוני דולרים.

ג. דומה שחלק מההבדלים משקפים את ההבדלים בידע ובכשרון העיסקי של היישובים השונים ושל מי שניהל את המשא ומתן עבורם. יש יישובים שהשכילו לקבל תמורה נאותה עבור הקרקע וישנם כאלה שחתמו על הסכמים שעל פיהם הם יקבלו רק חלק קטן מן השווי של הקרקע.

ד. עיסקות "קומבינציה", כלומר עיסקות שבהן בעלי הזכויות בקרקע מקבלים חלק מתמורת המכירה של המבנים שייבנו על הקרקע, הן נפוצות. עיסקות אלו מנטרלות את שיקול הריבית, שהוזכר לעיל. הן חוסכות לרוכש הקרקע את הוצאות הריבית, ומגדילות את התמורה שמקבלים החקלאים בעלי הזכויות בקרקע.

ה. על-פי העולה מן הנתונים אין כמעט עיסקות בדרום ובגליל, במרחב שמגדרה דרומה, או בעמקים.

להלן פירוט נתוני עיסקות:

1. קיבוץ נצר יקבל 12 מיליון דולר עבור חלקו (27%) בפרדס במערב רחובות. שטח הפרדס 91 דונם. חלקו של הקיבוץ 24.6 דונם. השטח הוערך לצורך העיסקהבשווי של כ- 480,000 דולר לדונם[32].

2. מושב מגשימים חתם על הסכם "קומבינציה" למכירת חלקו (27%) במיתחם בן 220 דונם המיועד לבניית 1680 יחידות דיור. תמורת חלקו, כלומר זכויות לכ- 450 יחידות דיור, יקבל 32% מן הדירות, כלומר כ- 145 דירות, בשווי של כ- 35 מליון דולר. סכום זה יתחלק בין כ- 80 חברי המושב, כלומר כ- 400,000 דולר לכל חבר[33].

3. מושב אחיסמך: בשטח המושב, בהיקף של כ- 740 דונם, ממערב ללוד, אושרה תוכנית לבניית כ- 4000 דירות. המושב יזכה בזכויות הקרקע לבניית כ- 1000 דירות. המושב מכר את זכויותיו לחברות ציפחה ושובל. 80 חברי המושב יקבלו 9 מליון דולר ובנוסף יקבל כל חבר דירה[34].

4. המושב כפר אברהם חתם על עיסקת "קומבינציה" על שטח של כ- 69 דונם, המהווים את חלקו בשטח בן 257 דונם. תמורת חלקו יקבל 21.5% מן הדירות שייבנו על חלקו (375 דירות)[35].

5. מושב בית נחמיה התקשר עם הקבלן אנגל בעיסקת קומבינציה, לפיה יקבל 21% מן הדירות שייבנו על חלקו (27%) בשטח בן 560 דונם[36].

6. קיבוץ כפר המכבי הסכים על עיסקת קומבינציה עם חברת אשדר לבנייה על 140 דונם, המהווים את חלקו (27%) ממתחם של יותר מ- 500 דונם. חלקו של כפר המכבי מיועד לבניית 1,600 דירות. הקיבוץ יקבל 18% מתמורת המכירות המוערכת בכ- 240 מליון דולר. הבנייה תימשך 5-7 שנים[37].

7. קיבוץ אושה התקשר בשלוש עיסקות עם הקבלן אנגל, המקיפות בסך הכל שטח בן 2150 דונם. תמורת חלקו יקבל הקיבוץ 20-21% מהדירות[38].

8. מושב מחסיה מכר לאחים רייס מיתחם לבניית 800 דירות לפי 13,000 דולר לדירה, ובתמורה כוללת של 10.5 מליון דולר. בעיסקה תיווך עו"ד ניסים אבולוף[39].

9. מושב זיתן: קבוצת משקיעים המיוצגת ע"י עו"ד ניסים אבולוף הציעה למושב 12 מליון דולר עבור 500 דונם שיוסבו לתעשייה, כלומר 24,000 דולר לדונם[40].

10. הקיבוצים בית אורן והחותרים: על שטח של כ- 650 דונם המצוי במבואות הדרומיים של חיפה עומדת קבוצת משקיעים להקים פארק תעשייה. לפי התוכנית, ייבנו בפארק מבנים בשטח של כ- 340,000 מ"ר בהשקעה של כ- 500 מליון דולר. הקבוצה כוללת את חברת מבני תעשייה (40%), דרבן השקעות (20%), א. דורי (10%), באובב סחר והשקעות (10%) דיור ב.פ. (10%) וכן אופיר החזקות (10%). השטח נתקבל בחלקו על-פי החלטה 727 ובחלקו כשטח לתעסוקה[41].

תשלום היטל השבחה מיזערי:

מהרווח העצום, הנובע משינוי הייעוד של קרקעות חקלאיות, צריך היה להיות משולם היטל השבחה בשיעור של 50% כקבוע בחוק. ואולם, ברוב המקרים אין הקיבוצים והמושבים משלמים היטל השבחה, אלא בשיעור סמלי.

במסגרת התוספת לחוק התכנון והבנייה שעל-פיה גובים היטל השבחה הונהג הסדר מיוחד עבור מינהל מקרקעי ישראל. נקבע כי המינהל לא ישלם היטל השבחה בשיעור של 50% מן ההשבחה אלא 10% מן השווי של הקרקע. ההסדר נתכוון להשבחתן של קרקעות בור של המדינה, כגון השטחים עליהם נבנית העיר מודיעין.

ההסדר הוחל גם על קרקעות המינהל שלא "הוחכרו לדורות". הקיבוצים והמושבים כגון קיבוץ רמת רחל ומושב גאליה טענו שהקרקע היא בחכירה מתחדשת מדי שלוש שנים, ואינה "חכירה לדורות", וכך שילמו היטל השבחה בשיעורים מזעריים (4%).

2. הרחבת המושבים

בשנים האחרונות התפתחו נוהלים שאיפשרו בנייה על קרקע חקלאית לשם הרחבה של המושבים. הסדרי ההרחבה התבצעו תחילה על-פי החלטות 612 ו- 692. מאז 1995, מתבצעות ההרחבות על פי החלטה 737.

יצויין כי עד סוף שנות השמונים התנגדו תנועת המושבים וארגוני המתיישבים לבנייה במושבים עבור מי שאינם חברי המושב (כלומר: חברי האגודה השיתופית החקלאית). הבנייה למגורים נועדה לשמש רק את "הבנים הממשיכים": חברי המושבים הורשו לבנות על חלקת הקרקע הביתית שלהם בית מגורים עבור הבן, העתיד לרשת את המשק של הוריו. יוצא מכלל זה היה האישור להקצות בתי מגורים לבעלי מקצועות נדרשים, בפרט עובדי שירותים כגון הוראה או הנהלת חשבונות.

ואולם, בראשית שנות התשעים חלה תפנית בעמדה זו, וההרחבה קיבלה הכשר, לנוכח המשבר הכלכלי שעבר על המושבים בשנות השמונים. תנועת המושבים אימצה את הטענה, כי יש לבנות במושבים ובמושבים השיתופיים שכונות מגורים לתושבים שאינם חקלאים, ושאינם חברי האגודה השיתופית החקלאית. זאת, על מנת לחזק את הבסיס הכלכלי של היישוב, ולהבטיח כי מספר הנושאים בנטל השירותים המוניציפאליים יגדל. משרד החקלאות שותף אף הוא לעמדה זו.

עקרונות לביצוע ההרחבה

ב- 1991 פרסמה הרשות לתכנון במשרד החקלאות תדריך להרחבת המושבים והכפרים השיתופיים. התדריך שימש יסוד להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 612, שנתקבלה ב- 13.10.93[42].

התדריך קבע כללים להרחבת המושבים, ובהם:

1. היקף ההרחבה: במסגרת ההרחבה יוקמו יחידות דיור עד לתוספת של יחידת מגורים אחת לעומת כל נחלה קיימת ביישוב. היישוב המורחב יוכל להגיע עד להיקף של 350 יחידות מגורים, ובכלל זה הדירות של חברי המושב, של בניהם הממשיכים, ושל המצטרפים למושב.

2. השטח המיועד להרחבה: שטח הקרקע המיועד להרחבה יכלול ע"פ סדר העדיפות הבא:

א. מגרשי מגורים שאינם מנוצלים, וניתן לחלקם.

ב. שטחים ציבוריים בלתי מנוצלים, שאינם דרושים לצרכים המוניציפאליים של היישוב המורחב.

ג. אם מוצו האפשרויות- קרקע חקלאית, עדיף זיבורית, הצמודה לשטח המבונה של היישוב.

3. גודל המגרש: גודל המגרש יהיה כחצי דונם, כמקובל בתוכניות "בנה ביתך".

4. שירותים מוניציפאליים: עם הרחבת היישוב, יש להבטיח מתן שירותים מוניציפאליים זהים לכלל התושבים. לשם כך יוקם "ועד משולב", או "אגודה לשירותים מוניציפאליים".

5. עדיפויות בקליטת משתכנים: הקליטה ביישוב פתוחה לבני המקום ולאחרים. האגודה רשאית לבקש כי תינתן עדיפות להקצאת מיגרשי מגורים לבני המקום.

6. בעל זכות של נחלה, של משק עזר או של מגרש מגורים, ביישוב או ביישוב אחר, אינו זכאי למגרש מגורים במסגרת הרחבת היישוב[43].

החלטה 612 הכירה בזכותם של חברי המושב לקבוע את הרכב התושבים המצטרפים. לאגודה השיתופית נמסרה הזכות להמליץ על מועמדים.

החלטה 612 תוקנה בדצמבר 1995, והוחלפה בהחלטה 737. בהחלטה החדשה הוגדל היקף ההרחבה: נקבע, כי מספר המיגרשים המירבי שיוקצו במסגרת ההרחבה יגיע ל- 115% ממספר הנחלות הקיים ביישוב.

בתקופה זו, התקבלה החלטה לאשר הרחבה גם בסוגים נוספים של יישובים חקלאיים: מושב עובדים, מושב שיתופי, קיבוץ, ואגודה שיתופית חקלאית. החלטה 692 שנתקבלה ב- 23.1.95 איפשרה הקצאת קרקע לבניית שכונות מגורים במושב השיתופי. בפברואר 1996 הוחלה החלטה זו גם על קיבוצים.

התשלום עבור הקצאת המיגרש

המועמדים להשתכן במיגרשים בתחום ההרחבה נדרשו לשלם למינהל "דמי חכירה מהוונים". נקבע כי הבסיס לקביעת גובה התשלום יהיה אומדן של "ערך הקרקע" שייקבע ע"י השמאי הממשלתי.

גובה התשלום שישלמו המשתכנים תלוי באזור בו מצוי היישוב:

· במרכז הארץ- 66% מערך הקרקע.

· באזור עדיפות לאומית ב'- 36% מערך הקרקע.

· באזור עדיפות לאומית א'- 22% מערך הקרקע.

המועמדים נדרשו גם לשאת בהוצאות הפיתוח הכרוכות בהרחבה, כלומר בתשלום עבור התשתיות- סלילת דרכים, הנחת צינורות מים וביוב וכיו"ב.

"סמכות ההמלצה" של האגודות השיתופיות

לאגודות השיתופיות נמסרה, כאמור, הסמכות להמליץ למינהל מקרקעי ישראל על המשתכנים. הדבר איפשר לאגודות לגבות מן המשתכנים סכומי כסף ניכרים כתשלום נוסף, וזאת עבור "ההמלצה". למשתכנים היה עניין בתשלום עבור ההמלצה, לנוכח הפער שבין מחיר השוק של המיגרשים לבין המחיר המופחת שגבה עבורם ממ"י.

הסמכתן של האגודות השיתופיות להמליץ על מועמדים עוררה מחלוקת משפטית. מועמדים שבקשותיהם להשתכן נדחו ע"י האגודה השיתופית במושב בארותיים ערערו על סמכות זו. הם טענו בפני בית המשפט המחוזי ת"א, כי החלטה 737 מאצילה מסמכות הניהול של מינהל מקרקעי ישראל לאגודה השיתופית שלא כדין.

בבית המשפט המחוזי נתקבלה טענתם, כי סמכות ההמלצה אינה חוקית. ואילו בית המשפט העליון דחה את הטענה, וקבע כי אין בהחלטה 737 האצלת סמכות, מאחר שמדובר בסמכות המלצה בלבד. נקבע, עם זאת, כי על המינהל להפעיל באופן ראוי את סמכותו, ולפקח בקפידה על הקריטריונים שלפיהם מתבצעת ההמלצה [44].

גם גביית התשלומים עבור ההמלצה עוררה ביקורת עזה. במכתב שכתב לשר התשתיות הלאומיות, המשמש כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל, קבע היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אליקים רובינשטיין:

"גביית תשלום בשווי ההפרש בין המחיר המופחת שגובה המינהל למחיר השוק, תמורת הזכות להיכלל ברשימת המומלצים, היא קריטריון בלתי סביר, שאינו יכול להתקבל. מצב זה יש בו התעשרות שלא כדין ממקרקעי ישראל"[45].

בעקבות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הורה המינהל כי אגודה שיתופית לא תהא רשאית לקבוע שתשלום לה או למי מטעמה ישמש תנאי לבחירת משתכנים[46].

אומדן ההטבות על-פי החלטה 737

במהלך שנות התשעים אישרה ועדת הפרוגרמות של הרשות לתכנון ולפיתוח במשרד החקלאות הרחבה לצורכי מגורים ב- 507 יישובים. דהיינו, כ- 70% מכלל 722 היישובים הזכאים לכאורה להרחבה קיבלו עד כה אישור.

ההיקף הכולל של האישורים הגיע ל- 55,000 מיגרשים. למיגזר המושבי הוקצו כ- 37,700 מיגרשים, ולמיגזר הקיבוצי כ- 17,800.

ראוי להדגיש, כי רוב התוכניות מצויות בהליכי תכנון. רק 10,000 מיגרשים הגיעו לידי הקצאה בפועל למשתכנים. 80% מהמיגרשים הללו מצויים במרכז הארץ [47].

על מנת לאמוד את ערכן של ההטבות שניתנו ליישובים בתהליך ההרחבה, יש לבחון את הפער שבין השווי הריאלי של המיגרש לבין התשלום עליו בפועל. המינהל מקצה את המיגרשים למשתכנים תמורת "דמי חכירה מהוונים מופחתים". התשלום למשתכן נמוך מהשווי הריאלי בשל מספר סיבות:

א. קבלת הנחות לפי אזור:

מן השווי של הקרקע שנקבע בידי השמאי מקבל המשתכן כאמור הנחות: במרכז הארץ 33% הנחה, ובאזורי עדיפות לאומית מ- 64% ועד 78%.

ב. הערכת השמאי הממשלתי- נמוכה:

שווי המיגרשים נקבע על-פי הערכת השמאי הממשלתי. בתקופה של עליית מחירים מצויות הערכות השמאי בפיגור מתמיד לעומת שווי השוק.

זאת ועוד, הערכות השמאי נקבעות לפי השטח הבנוי בפועל: השמאי קובע שווי למ"ר מבונה, ומכפיל במספר המטרים שייבנו בפועל. אין בהערכה זו התחשבות בשטח שניתן יהיה לבנות בעתיד על-פי תוכניות המיתאר.

לנוכח מחירם המופחת של המיגרשים, החלו כאמור האגודות השיתופיות לתבוע מהמועמדים להשתכן תשלום, ששיקף את ההפרש בין דמי החכירה המהוונים שדרש המינהל לבין שווי השוק של הקרקע.

בחלק מהמושבים, גבתה האגודה השיתופית את התשלום מהמשתכנים תמורת ההמלצה. במושבים אחרים, חולקה הזכות למיגרשים בין חברי המושב, וכל חבר היה רשאי להעניק את הזכות למי מבני משפחתו או למכור אותה.

במושבים במרכז הארץ הוקצו כאמור 80% מההקצאות שנתבצעו בפועל, דהיינו 8,000 מיגרשים. במושבים אלו הגיע שווי ההנחה למיגרש, בהערכה זהירה, לכל הפחות ל- 100,000 דולר. מכאן ששוייין של ההטבות למושבים במרכז הארץ לבדם הגיע ל- 800 מיליון דולר. הערכה זו מתייחסת הן להנחה לפי אזור, והן לפערים בגודל השומה.

כך, למשל, במושבים אורה ועמינדב שליד ירושלים נמכרו מיגרשים בתחומי ההרחבה במחירים שנעו בין 200,000 ל- 300,000 דולר. המינהל גבה עבור מיגרשים אלו רק כ- 70,000 דולר. נמצא שההפרש נע בין 130 ל- 230,000 דולר למיגרש. ואילו במושב רישפון שווים של המיגרשים בתחום ההרחבה הוא כ- 400,000 דולר. המינהל גובה עבור כל מיגרש 210-220 אלף דולר[48].

התחלקות ההטבות בין הנהנים

גם ההטבות הנובעות מהרחבת היישובים לא נתחלקו שווה בשווה בין היישובים באזורי הארץ השונים: כאמור, 80% מההרחבות נתבצעו ביישובים המוגדרים כיישובי מרכז הארץ.

3. הענקת קרקע חקלאית למטרות תעסוקה

חוכרים רשאים בתנאים מסויימים להשתמש בקרקע לבנייה לשם פיתוח מקורות תעסוקה, כגון בניית מפעלי תעשייה, בתי הארחה ועוד. זכות זאת מעוגנת במספר החלטות של מועצת מינהל מקרקעי ישראל.

א. החלטה 717

לפי ההחלטה יכול כל קיבוץ או מושב לשנות את הייעוד של עד 250 דונם קרקע חקלאית לבנייה למטרות תעסוקה. הקרקע תימסר לו תמורת תשלום של 51% משווי הקרקע בייעודה החדש.

ב. החלטה 755:

החלטה זו מסדירה שימושים לא חקלאיים בחלקה א' של הנחלה במושבי עובדים, דהיינו במשבצת בה מתגורר חבר המושב.

ג. החלטה 653:

ההחלטה קובעת תנאים לבניית מבנה למטרות קיט בחלקה א' של מושב העובדים.

ד. החלטה 727:

החלטה 727, שנסקרה לעיל, מאפשרת שימושים תעשייתיים ומסחריים אחרים.

להלן דוגמאות לעיסקות על-פי החלטה 717:

מושב כפר טרומן:

חברת סיבל התקשרה עם המושב לקניית זכויותיו בחלקה בשטח של 250 דונם שיוסבו לאזור תעשייה לפי החלטה 717. החברה תשלם למושב 17.5 מליון דולר, כלומר 70,000 דולר לדונם. בנוסף תשלם החברה למינהל את התשלום בשיעור של 51% מערך הקרקע, וכן את היטל ההשבחה שיחול. העלות לדונם מוערכת בכ- 240 אלף דולר[49].

כפר מל"ל:

חברת אזורים קנתה מכפר מל"ל 51% מן הזכויות בחלקת קרקע בשטח 43 דונם. אזורים שילמה למינהל כ- 13 מליון דולר המהווים את התשלום הנדרש על-פי החלטה 717. השטח מהווה חלק משטח בן 400 דונם, שהמינהל מסר לכפר מל"ל ב- 1981 לגידול כותנה. החוזה קבע כי במקרה של שינוי ייעוד הקרקע תוחזר למינהל.

על השטח תבנה חברת אזורים מבנים לתעשייה ולמשרדים שיושכרו. המושב והחברה יתחלקו ברווחים שווה בשווה. במושב 56 חברים. יודגש כי עיסקה זו נתבצעה לפי שווי קרקע של כ- 600,000 דולר לדונם[50].

4. הקצאת קרקע: חקלאים ו"עירוניים"

המיגזר החקלאי נהנה, על-פי ממצאינו, מהטבות ניכרות בזכויות בנייה בקרקע ציבורית. ואולם, הקצאות כאלו הוענקו גם לגורמים עירוניים. לא אחת העלו הקצאות אלו תמיהות. זאת, הן באשר להצדקתן הכלכלית או האחרת, הן באשר למניעים אחרים שליוו את ההענקה, והן בנוגע לשימושים שנעשו בקרקע בפועל.

להלן מספר דוגמאות להענקת הטבות לגורמים עירוניים:

א. אגודות הספורט:

מספר אגודות ספורט קיבלו ממינהל מקרקעי ישראל בחכירה שטחים לשימוש כמיגרשי ספורט, לרוב בדמי חכירה זעומים. לאחרונה תבעו אגודות אלו זכות לעשות בקרקע שימוש לצרכים אחרים, ואף חתרו למכור אותה לשם כיסוי גרעונות.

ב. חברה קדישא ת"א:

עמותה זו, שנתפרסמה בשל תנאי השכר המופלגים שנהגו בה, ואף בשל מעשי שחיתות שנעשו בשורותיה, קיבלה לפני שנים מהמינהל בחכירה שטח מצפון לרמת אביב, למטרת הקמת בית עלמין. הקמת בית העלמין נמנעה בשל התנגדות העיריה והשכנים. מנהלי החברה שואפים ליהנות מרווחים, שיווצרו אם ישונה ייעודה של הקרקע לבנייה.

ג. חברת "תעשיות מלח":

החברה חכרה בעבר ממינהל מקרקעי ישראל 1400 דונם בעתלית, וכן 900 דונם ליד אילת, למטרת ייצור מלח. ממ"י הגיע לאחרונה להסדר עם החברה הנ"ל להסבת קרקעותיה מייעודן המקורי לבנייה.

יתרה מכך, המינהל הסכים להעניק לחברה 30-50% מזכויות הבנייה בשטחים אלו, ואף להקצות לה קרקעיות חילופיות להקמת בריכות מלח חדשות. החברה תפיק מהטבות אלו, להערכת "הארץ", רווח של כ- 100 מליון דולר[51].

יצויין כי החברה מצויה בבעלות משפחת דנקנר, השולטת בנכסי נדל"ן רבים, בחברת הטלוויזיה בכבלים מת"ב, ב- 11% ממניות בנק הפועלים ועוד.

5. השפעות כלכליות ותכנוניות

הפירבור והזנחת במרכזים העירוניים

האפשרות לשנות את הייעוד של קרקע חקלאית על-פי החלטות של מינהל מקרקעי ישראל 727, 737, יצר מצב המקל על בנייה בשטחים חקלאיים אלה ומאפשר להפיק מן הבנייה הזאת רווחים גדולים מאד. נתהווה תמריץ לחברות בנייה, לקבלנים ולספקולנטים לבנות בשטחים, המפוזרים על פני כל המרחב הכפרי. גורמים רבים מנסים לקדם בנייה ביישובים אתם התקשרו, ולהחזיק בפלח מעוגת הרווחים, וזאת בלי קשר לשיקולים של התכנון הארצי[52].

התוצאה היא, ששכונות מגורים רבות נבנות על חלקות מפוזרות במשבצות הקרקע של יישובים חקלאיים, בפרט באזורים מרכזיים, במרחב המשולש שקודקודיו אשקלון, ירושלים ועכו. בדומה לכך, ממוקמים במרחב אזורי תעשייה ומסחר רבים מדי, קטנים ומפוזרים, אשר אינם יכולים להפיק תועלת מיתרונות לגודל, ולעומת זאת מפזרים את הזיהום ואת המטרדים האקולוגיים על פני כל המרחב.

הבנייה על השטחים החקלאיים, שייעודם שונה, דוחה את ההתמודדות עם אתגר השיקום והבינוי מחדש של שכונות מגורים במרכזי הערים הותיקות. בערים רבות מצויות שכונות ותיקות, שניבנו בצפיפויות נמוכות לפני 40-50 שנה, ויש צורך דחוף לשקמן ולבנותן מחדש בצפיפויות גבוהות יותר, תוך ניצול יותר ראציונאלי של שטחיהן. הדחייה של פעולות הפינוי והבינוי מביאה להמשך תהליכי הדעיכה והקריסה של המרכזים העירוניים.

תכנון פיסי ומפגעים אקולוגיים

מערכת התכנון בארץ חייבת להתמודד עם לחצים עצומים. ישראל היא מדינה צפופה, שטחה קטן, ואוכלוסייתה גדלה בקצב שאין דומה לו במדינות המערב. מקורות המים שלה מעטים והם בסכנת הזדהמות, ואיכות האוויר שלה הולכת ופוחתת.

שמירה על איכות חיים סבירה במדינה צפופה מחייבת הקפדה על התכנון הפיסי. בפרט, יש להקפיד הקפדה מרובה על ההפרדה בין שימושי הקרקע, על תכנון מערכת התחבורה, מערכות הניקוז ומערכות סילוק השפכים, ועל תכנון נכון של שימושי קרקע על מנת להקטין ככל האפשר מטרדים אקולוגיים.

בשנים האחרונות לא הצטיינה ישראל בשמירה על נורמות סבירות בתכנון, וגם תקנים שהיו מקובלים לפני שנים לא רבות אינם נשמרים. כך, בשנים האחרונות הוחמר מאד מצב זיהום האוויר בארץ. למשל, אומדן הפליטה של תחמוצת חנקן גדל מכ- 80 אלף טון ב- 1980 לכ- 270 אלף טון ב- 1997. מרבית הזיהום מקורו בשריפת דלק במנועי מכוניות[53].

הפיזור של הבנייה בשטח גורם להיזקקות רבה לתחבורה פרטית. קשה מאד לשרת הנקודות הפזורות בשטח ביעילות באמצעות מערכות הסעה המוניות של תחבורה ציבורית. במידה רבה, מותנית בנייה זו בשימוש במכוניות פרטיות, ומתאימה במיוחד למשפחות המחזיקות בשני כלי רכב. בעלי מכוניות אלה יגדשו את הכבישים ויסתמו אותם, ואגב כך יתגבר זיהום האוויר, העלול להגיע לרמות מסוכנות.

תפקיד התכנון הוא, בין השאר, להקטין ככל האפשר את זיהום האוויר וזיהום מי התהום. אחת הדרכים העיקריות לצמצום זיהום האוויר היא תכנון מושכל, שיקטין את השימוש במכוניות על-ידי הקטנת מרחקי הנסיעה. אחת הדרכים להקטנת סיכון הזיהום של מי התהום היא הימנעות מבניית שכונות מגורים ומפעלי תעשייה באתרים שבהם יחלחל הזיהום למאגרי מי התהום.

ההפשרה המאסיבית של קרקעות חקלאיות על-פי החלטות 727, 737, והסדרים דומים מקשה מאד על מערכת התכנון במשימותיה. המשך תהליך ההפשרה המואץ יביא להתגברות הצפיפות בדרכים, זיהום האוויר והמים, והמפגעים הסביבתיים.

ביבליוגרפיה

בורוכוב א. "קרקע ציבורית ותרומתה בביצוע הבנייה לעולים בשנים 1990-1991". המכון לחקר שימושי קרקע, ירושלים אוקטובר 1994.

בורוכוב, א. "המדיניות הקרקעית בעקבות גל העלייה". קרקע, גליון מס' 39, אפריל 1995, עמ' 10-18.

בורוכוב א. "הערות על המדיניות הקרקעית". קרקע, גליון מס' 43, ספטמבר 1997, עמ' 31-37.

בורוכוב א. "האם רצוייה הפרטת הקרקעות בבעלות ציבורית?". רבעון לכלכלה, דצמבר 1997, עמ' 54-557.

ברשישת א. ופייטלסון ע. "התפשטות היזמות הפרטית בקרקע ציבורית". מכון פלורסהימר למחקרי מדיניות, ירושלים, אפריל 1998.

ויתקון, ג. "בנין למגורים בכפר". חומר רקע להרצאה בהשתלמות של לשכת עורכי הדין בחיפה, יוני 1999.

מבקר המדינה, דו"ח שנתי מס' 44 לשנת 1993.

מבקר המדינה, דו"ח שנתי מס' 50 לשנת 1999.

שלאין, א. "השמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים בעקבות תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה". קרקע, גליון מס' 46, אפריל 1999.

שלאין א. ופייטלסון, ע. "מדיניות השמירה על קרקע חקלאית, התהוותה מיסודה וערעורה". מכון פלורסהימר למחקרי מדיניות". ירושלים, פברואר 1996.

תקציב המדינה- ספר תקציב מינהל מקרקעי ישראל

סעיף מינהל מקרקעי ישראל – 06.

פרטי התקציב- הוראות

סה"כ	2000	1999	1998	1997	1996	תחום	תקנה
486,677		165,498	165,381	113,700	42,098	הקצאות לפי 727 למגורים	01/04
323,558		47,068	47,021	113,700	115,769	הרחבות במושבים לפי 737	01/05
64,197		24,807	12,234	11,370	15,786	הקצאות לתעשייה לפי 727	02/04
207,192		28,831	26,975	125,070	26,316	הקצאות לתעשייה לפי 717	02/05
44653		-	12,234	11,370	21,049	הקצאות למסחר ותיירות לפי 727	03/04
151,002		-	3,827	113,700	31,573	הקצאות למסחר ותעשייה לפי 717	03/05
1,277,279							סה"כ

[1] שלאין, א. ופייטלסון, ע. 1996.

[5] ההיוון הוא תשלום מראש של דמי חכירה לכל תקופת החכירה (49 שנים), והוא בשיעור של 91% משווי הקרקע.

[6] ר' כתבה על עו"ד שרגא בירן, מעריב, מוסף סוף השבוע, 4.4.97.

[7] ראה מקרה הרחבת המושב עמינדב, גלובס 23.11.99 וכן גלובס 24.11.98.

[8] מבקר המדינה, דו"ח שנתי 44 לשנת 1993, עמ' 240-241.

[11] מינהל מקרקעי ישראל, דו"ח שנתי 1994, עמ' 12.

[12] מינהל מקרקעי ישראל, דו"ח שנתי 1997, עמ' 12.

[20] ברשישת ופייטלסון, עמ' 20.

[23] המקור: אתר האינטרנט של מינהל מקרקעי ישראל, יוני 2000.

[24] לפרטי העיסקאות ר' להלן. הארץ 8.2.98. גלובס, 6.12.96. גלובס, 17.12.97).

[25] הארץ, 31.5.2000. הארץ, 10.2.2000.

[27] משרד החקלאות ופיתוח הכפר. "הכפר בשנות ה- 2000. הצעה לקוי מדיניות. מרץ 1998 עמ' 18.

[28] אברהם פווין, "התנועה הקיבוצית 1997: מידע ומספרים". יד טבנקין, 1998, עמ' 65.

[30] שנתון סטטיסטי לישראל 1998.

[44] פס"ד של השופט ד"ר קלינג בבית המשפט המחוזי בת"א ה.פ. 3496 מאי 1997. פסיקת בית המשפט העליון ע/א 3962/977 באוקטובר 98. ר' גלובס 22.2.99.

[45] מבקר המדינה, דו"ח מס' 50, עמ' 585.

[46] ור' גם מבקר המדינה, דו"ח מס' 50, עמ' 173.

[47] מבקר המדינה, דו"ח מס' 50, עמ' 581-582.

[53] המקור לנתונים: שנתון סטטיסטי 1998.